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香港行政监督制度评价 2008年05月20日香港今天的骄人成就举世瞩目，究其原因，除香港具有优越的地理环境和成熟的市场机制外，高效、廉洁和政府运作机制，对其经济发展也起到了保证和促进作用。而政府的高效、廉洁，很大程度上依靠行政监督的施行才得以实现。因此，研究香港行政监督制度，不仅有助于人们对港英政府运作的进一步了解，而且，通过借鉴其先进经验，对于完善我国行政监督制度，也大有裨益。本文拟对此作一粗浅探讨。 　　一、香港行政监督制度的产生与完善　　 ??? 香港的行政监督制度是港英政府推行的一套对行政机关及其公务人员进行监督制约，以保证政府的廉洁与高效的制度。这一制度存在于港英政府的日常运作中。它的产生与完善都和香港的政治体制相联系。　　 ???? 香港因由港英政府管治，其政治体制基本上按英国殖民地的统治构架发展而成。这一政治体制的主要特点，可概括为以下几个方面：　　 1、政府的权力结构呈金字塔型：港督依据《英皇制诰》、《皇室训令》等宪法性文件，作为英王在港的统治象征行使权力。他处于权力金字塔的顶端，集香港的立法、行政大权于一身，兼任驻港英军总司令；　　 2、立法局并不是殖民地人民的代议机关，它只是受港督领导，为港督制订法律提供咨询的非独立的机构；　　 3、整个政治体制以行政系统为权力中心，行政体系采取层级制方式，由上而下，由内到外，各级义务员层层向上负责，再由港督向英国政府负责；　　 4、行政官员都由委任形式而选举产生。 ??? 这一政治体制有利于英国对香港的统治，英国只要控制港督，就牢牢地掌握了香港的统治权。但它不是以殖民地人民的同意或选择为基础，不存在自下而上的制约，也缺乏灯似英国的议会与政府间和权力制衡机制。权力缺乏监督制约是危险的，会导致政府的腐败、低效，最终将危及英国在港的殖民利益，因此，建立对行政部门及公务员的监督制度就非常必要。在殖民统治前期，这一制度极不完善，主要是行政系统内部的监督、立法局有限的监督以及直接向英国海外审计总长负责的核数署的监督，港英政府自身未建立专门的监督机构。监督制度的不完善，导致政府机构内部权力集中，官僚主义、渎职现象严重，贪污受贿成风，行政效率低下。二战后，香港的经济、政治地位在国际上不断提高，港英政府在行政管理上的深、广度不断增加，与此同时，市民的行政参与意识、民主意识也不断增强，对政府的要求不断提高，因此，迫切需要健全对行政机关及公务员的监督制度。在这一点上，港英政府的工作卓有成效。一方面，健全已有的监督机构，适时建立新的机构：自1971年始，核数署脱离伦敦而向港督负责，组织上开始独立，不受制于其他机构；1974年建立了廉政公署，1978年设立了政府帐目委员会，1989年设立了行政事务申诉专员公署。另一方面，政府为了更好地代表民意，成立了各种各样的咨询委员会，不仅就具体问题为政府提供咨询，而且监督政府的运作。此外，各部门内部一般都设有上诉委员会或反贪污组，加强部门内的监督。这样，一套与香港政治体制相配套的行政监督制度就基本发展完善起来了。　　 二、香港行政制度的工作目标　　 ??? 香港行政监督制度有着明确的工作目标，归纳起来，主要是：　　 （一）保证政府及全体公务员的廉洁性。这是监督制度的首要目标。贪污在早年的香港已十分普遍，发展到本世纪90年代，已演变成为一种社会风气。在政府及商界内，行贿贪污非常普遍，对香港造成极大危害。究其原因，是对行政部门及公务员缺乏行之有效的监督手段。因此，监督制度的首要任务就是肃贪，保持政府及公务员的廉洁。　　 （二）保证行政机器的正常运作和行政效率的提高。香港公务员是港英政府职能的实际执行者和政府权威的发挥者，掌握着行政权力。行政机器的正常运转和行政效率的提高，有赖于公务员的依法行政、合理行政。因此，必须加强对他人的监督，对其权力的行使进行制约，以防止其滥用权力，使政府的权力运用正确得当，从而实现政府的管理目标，充分发挥政府的管理职能。　　 （三）实现公务员管理的法制化和科学化。港英政府为保证公务员的高素质，仿照英国的文官制度，建立起了一套完整的公务员制度，这从制度上为保障公务员管理的法律化和科学化提供了必要的条件和客观的标准。但还需对管理活动进行监督，以确保公务员制度的真正实施。香港通过设立公务员叙用委员会、各部门遴选委员会、公务员薪俸及服务条件常委委员会，工作表现评鉴委员会等各种常设或非常设的咨询，监督机构、监督人事管理的每个环节，以保证公务员管理的法制化和科学化。 　　三、香港行政监督系统的运作　　 ??? 香港行政监督系统的运作，根据监督主体的不同，可分为内部监督和外部监督两部分。　　 （一）内部监督是行政系统的自我监督，包括行政部门自身对公务员的监督以及行政部门之间的相互监督。　　 1、行政部门自身对公务员的监督