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我国集体林权制度改革后农村基层治理机制研究 　　[内容提要]我国集体林权制度改革对农村基层治理产生了重要的影响。林改后农村发生了一些新变化，如村民参与度扩大、村民代表选举出现竞争、民主管理逐渐程序化、村级财政状况有了改善、一批林业能人迅速成长起来。但林改后，农村基层治理也面临了一些新挑战，如林权纠纷、村庄不太稳定、群体性决策失误和村民参与度呈倒U型起伏出现。对此，可以通过推进“六步工作法”等方式，在决策机制、实施机制、纠错机制和合作机制方面进行创新，进一步完善符合中国国情的农村基层治理机制，实现我国集体林权制度改革的三大目标。 　　[关键词]集体林权　制度改革　基层治理机制 　　[分类号]D5　[文献标识码]A　[文章编号]1005－6505(2010)03－0120－06 　　 　　近年来，党和政府十分重视加强农村基层组织建设和发展农村基层民主。2009年底，胡锦涛总书记提出要在总结各地实践经验的基础上，进一步完善符合中国国情的农村基层治理机制，健全既保证党的领导又保障村民自治权利的村级民主自治机制。这是国家领导人首次以官方语式论及“农村基层治理机制”这一概念。农村基层治理是通过公共权力的配置与运作，对村域社会进行组织、管理和调控，从而达到一定目的的政治活动。村级治理的绩效受制于农村经济、政治、社会和文化建设的实践。改革开放以来几次重大的农村体制改革都对我国村级治理有着深远的影响，如耕地的家庭联产承包、农业税取消和当前的集体林权制度改革(以下简称“林改”)。我国林区面积占国土面积的69％，拥有90％以上的森林资源，林区人口占全国总人口的56％，在全国2000多个行政县(市)中，有1500多个是山(林)区县。我国的很多农村同时又是“林村”，林地管理是村庄民主管理的一个重要部分。因此，林改这一农村经济建设领域的重大变化对农村基层治理带来了新的挑战和问题。 　　 　　一、林改后农村基层治理结构的变化 　　 　　集体林权制度改革后，村庄社会经济发生了一些变化，村民参与、村委会选举、民主监督以及干群关系和村级财政状况都有了进一步改善，一批林业能人也迅速成长起来。 　　 　　1、村民参与度扩大 　　中国相当部分的农村地区在实行家庭联产承包责任制以后，农民几乎是孤立和分散的，他们对于村级事务缺乏热情，对村庄事务的参与度较低。有论者认为：经济利益驱动是民主政治发展最本源的动力。如果村民认为参与村级事务没有利益可图，自然也对村级事务持不闻不问的态度。0当前我国正在实施的新集体林权制度改革是一场利益的再分配与再调整，由于林改过程经过勘界、确权等往往要持续半年之久，这场以经济利益的改革分配为导向的公共事务很快就转向以政治性为主导的村民群体性活动，村民参与村庄公共事务的活跃程度增加。 　　在林改进程中，村民在多个层面参与了这项公共事务的活动：一是村民参与林改的宣传活动；二是参与林改方案的制订，这里包括一起了解现有集体山林的状况，由各户主讨论，村民与村组干部一起核实山林权属、面积、四周界限；三是推选林改理事会，发放林权证及股权证。通过林改这一重要平台，村民与基层干部一起投身林改，亲身经历了一场重大公共活动的实践，不仅在村的所有人关注此事，即使是那些在外打工经商的人也专门回家来参与。在这段时间内，每个村的村民谈论最多的就是林改，他们不仅对林改过程保持高度关注，展开广泛的评论，而且由此构建起一种久违的村庄群体性公共活动氛围，整个村庄因林改过程的推进呈现出新的气象。广大村民为了维护自己的林权权益，就会自发地了解《村民委员会组织法》的相关内容，村民代表也会出于履行代表职责及维护个人权益的需要，去学习《村民委员会组织法》的内容。至于包括村书记、村主任在内的村干部，他们也真切地意识到自己手中的权力是会受到约束的。总体上看，林改对有效杜绝村干部“暗箱操作”乱卖山林、乱花钱的行为起到了明显的制约作用。林改后，各地涉林腐败案件明显减少。 　　 　　2、村民代表选举出现竞争 　　林改之后，在村庄的政治生态中出现了一个值得注意的现象，也就是村民代表的职责和地位受到了前所未有的重视。众所周知，过去村庄主要公共事务是“村两委”干部特别是村书记和村主任说了算，村民代表大都由“村两委”干部指定，难于实质性参与村里的决策，因此并不被人重视。一位基层干部曾经谈到： 　　“……在那时候(指林改前)，村民对村民代表的概念基本上可以说是没有的。转让山场有通过‘村两委’的，这个村做的已经算很到位了，更不要讲通过村民代表大会。所以说我们???开始搞林权改革的时候，到了村里，发现村里面哪几个是村民代表都不知道，反而是到民政办那边去调这个资料。虽然(法律上)说他们有权利，但实际上村民代表只是挂名的，没有履行任何的职责。” 　　这种状况在实行林改之后发生了很大的