中国土地一级开发发展趋势的探讨(20101224第三稿).doc

中国土地一级开发发展趋势的探讨 陈准 前言： 2010年9月，国土资源部发布通知要求，2011年3月底之前，土地储备机构必须与其下属和挂靠的从事土地开发相关业务的机构彻底脱钩。各地国土资源部门及所属企事业单位都不得直接从事土地一级市场开发。这是国土部在细化“两整治、一改革”（即土地和矿业权交易市场专项整治、整纪纠风专项整治和深化国土资源管理制度改革）目标时提出的一项具体任务。这也意味着，在未来的土地储备过程中，土地整理、一级开发的模式和格局将产生重大的变化。更多企业将有机会“分食”土地一级开发的蛋糕，而土地一级开发的效率也有望得到更大提高。 “分工”将是土地一级开发未来的发展方向。这里所指的“分工”，既指政府和企业进行分工，又指一级开发和二级开发进行分工。政企分工，企业在城市规划的引导下，采用市场化手段运作土地一级开发，企业进行一级开发的利润也通过市场行为来实现；政府则负责组织土地一级开发企业的招标工作，制定征地、拆迁安置补偿条件和标准，并进行严格的监督与审计工作，限制土地一级开发从降低和压低补偿安置条件中获取利润。一级开发与二级开发分工，参与土地一级开发的企业在土地出让过程中进行回避，不再进行二级开发，以保证土地出让的公开性和公正性。 1、中国土地一级开发的发展历程 萌芽期(1996年至1999年) ??? 这一阶段，文献或文件尚未明确提出“土地一级开发”的概念，因此人们对土地一级开发的概念还不是很明确。1996年上海、杭州等地率先开展的土地整理活动，可以说是土地一级开发的雏形。1999年以前，土地储备工作主要还停留在由开发商和用地单位自由组合阶段。土地一级开发的相关法律法规也尚未出台。按照当时的供地程序，开发商以协议出让或先划拨后补办协议出让手续的方式取得现状土地，自行进行征地、拆迁和大市政建设后，再开发建设房屋。可以看出这一时期土地储备开发工作还比较混乱，土地一级开发和房地产开发均由获得土地使用权的房地产开发商来完成。 发展期(1999年至2002年) ??? 这一阶段是土地一级开发走向正规的发展过渡阶段。由于经营性用地“招拍挂”制度的实施，协议出让土地逐渐减少，开发商拿地的门槛和难度越来越高，一些开发商迫于市场化的竞争压力，开始转向专门从事土地一级开发，这些公司的主要任务就是在完成具体地块的土地一级开发(包括征地、拆迁和基础设施建设等)之后将土地交还给政府，再由政府统一向社会出让熟地。但在这个时期，土地一级开发公司主要是通过政府划拨等形式来确定取得土地，虽然针对性和专业性比较强，但由于缺少市场竞争，使得土地一级开发工作未能达到理想的效果。这种情况的典型案例是的土地一级开发中，成立了有限公司厦门航空港物流园的土地一级开发中厦门保税区航空港物流园建设公司以划拨方式取得了一定范围的土地，进行征地、拆迁、市政基础设施建设后，分别由政府以协议或公开方式出让土地。 ??? 从全国范围来看，这一阶段的另一个明显特点是：由于土地储备开发工作逐渐升温，有条件的城市大都建立了土地储备制度，成立了土地储备机构，并由土地储备机构专门承担土地一级开发工作，同时也在2005年成立了全国范围内土地储备机构的交流平台，即由国土资源部土地利用处担任理事长单位、人民银行有代表出席的土地储备机构联谊会，每年举办一次以交流土地收储、整理、出让的经验交流会议。 规范期(2002年至20年) ??? 为规范土地一级开发行为，合理开发利用土地资源，满足经济发展和城市建设用地需求，各地结合自身实际情况，陆续出台了一些地方文件，对土地一级开发的组织实施、合同监管、项目验收、资金管理等方面进行了规定。比较有代表性的是北京市2002年出台的《北京市土地一级开发管理暂行办法》，规定土地储备机构和政府以招标方式选择土地一级开发公司，并委托其实施土地一级开发，在将土地开发为熟地之后以公开方式向社会供应。可以说，北京市出台的一些土地一级开发文件对全国的土地一级开发工作起到了积极的推动作用，全国范围内的土地一级开发工作也逐渐步入正轨，其中土地开发方式的改革成为各地工作重点，目标就是要建立体现政府土地所有权以及符合市场经济运行机制的“效率优先、兼顾公平”的土地一级开发新模式。值得一提的是，随着更为细化的文件的出台，土地一级开发工作将会朝着开发模式的合理化、市场化，开发过程的规范化、透明化方向发展。土地一级开发市场化的优点 3、政府与土地一级开发商利益分配的问题 这是关键的问题，政府通过招标选择了合适的开发商，却很难正确的评估到底开发商的投资回报如何，其真正的利润会有多少?对于回购土地的定价问题显得尤其棘手。目前都是由政府和企业共同协商利润，最后成交的。其中，不同的开发商其协商的利润空间都不尽相等。政府色彩过于明显而定价机制的不完善很可能会时政府面临着同样的问题——国有资产的缩水。 笔