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9 所有人的安全 1989年，当亨利·费尔利（Henry Fairlie）在《新共和周刊》写道：“寻求一个无风险社会的企图是当今美国最具破坏性的影响力之一，”他批评的不仅是这种心态，更是针对不断扩张的用于实施这一企图的一系列公共政策。产品损害的严格赔偿责任就是一项这样的政策，但是还存在许多其他的政策，包括信用卡的负债上限和消费者安全法例。大部分的此类政策是在1960年之后提出或急剧扩张的，或者被认为是来源于第三阶段的保护。在每一种情况下，至少有一项重要目标是用于降低个体所面对的风险。虽然商人和劳工有时也是受益者，但他们不再是唯一的或者甚至不再是优先受益者。现在，在美国消费者和普通老年公民的安全已成为主要的社会优先事项。 本章主要研究第三阶段政策制定的三种独特的表现形式：联邦救灾制度的兴起、州级保险担保基金的建立和环境赔偿责任的急剧增大。虽然这三个领域并不详尽，但是从政策目标和所运用的风险管理工具方面看，它们都反映了第三阶段转型的巨大广度。正如本文所要讲明的那样：在这些政策的背后并没有刻意的总体规划。但是，将风险从个人转移到公司和政府这一基本理念是所有这些领域和许多其他领域立法者们的指导思想。而这一理念也正是第三阶段的核心所在。 254 所有人的安全 联邦救灾政策 联邦救灾政策的转变为我们提供了一个有趣的案例研究。跟自然灾害一样，联邦救灾也一直是美国历史的一部分。但是，直到二十世纪中期，美国国会仅在特殊事件发生时才会偶尔批准这样的救灾政策。第一次重大立法变革发生于1950年，当时国会最终授权成立永久性救灾基金。然而，即使那样，储存的联邦资源也仅仅是为了修复地方的政府设施。只是到了后来——特别是二十世纪六七十年代），联邦救灾政策才开始延伸涵盖公民私人所遭受的损失。清楚地反映了向第三阶段转变的过程，联邦政府现在已经成为巨灾风险的关键管理者——不仅是为主要机构和地方政府，也是为美国的每一个人。 自然灾害的公共保险趋向默认 首个为人所知的联邦救灾实例要追溯到1803年，当时美国国会批准了在新汉普顿郡朴茨茅斯市一场火灾的受害者可以延长海关债券的还款期限。在1803年至1947年间，各种水灾、地震、火灾和其他灾害至少促成了128项提供特别救济的具体法案。在绝大多数情况下，这些法案均可授权进行粮食和医药用品的采购和配给。 尽管诸如此类的法例不少，但是决策者们一般不将救灾视作联邦政府的既定责任。多数情况下，联邦政府并不在灾后提供救助。举例来说，在十九世纪八十年代中期，当时的总统格罗弗·克利夫兰（Grover Cleveland）否决了一项法案，该法案旨在向德克萨斯州遭受严重旱灾的灾民拨款一万美元用于配发种子。“我在宪法中找不到此类拨款的根据，”他解释道，“我相信政府的权力和义务也不该延伸至与公共服务和公共利益绝不相关的个人灾难的救助。” 他补充道，“虽然人民支持政府，政府也不能动用联邦援助来支持人民（即使在灾难发生的时候）……会激起人民对政府慈父般照顾的依赖并会削弱坚强的民族性。 所有人的安全 255 1905年，国会从克利夫兰总统的声明中迈出了一小步，它指派美国国家红十字会为联邦政府提供必要灾难相关援助的官方机构。自从红十字会于1881年成立以来，它就一直募集和分配私人资金用于资助灾民。但是现在，这些服务已变成红十字会的法律责任。虽然国会没有增加新的拨款，但正式指派该志愿者协会（即红十字会）募集并分配私人资金给那些需要帮助的人，说明救灾工作的制度化进程已经开始。 红十字会在接下来的几十年里负担起了美国救灾工作的主要责任；但是到二十世纪三十年代，公私之间的平衡关系已经开始发生变化。在大萧条期间发生几次自然灾害之后，联邦紧急救济署和联邦土木工程署都得到总统富兰克林·罗斯福（Franklin Roosevelt）的正式授权，将结余的联邦财产分配给各州和地方政府用于修复毁损的道路、桥梁。1947年，国会通过了第一部综合性救灾法案以正式确立这种做法。当灾害发生时，地方政府还可以向战争资产管理局或联邦土木工程管理署寻求紧急援助。三年后，国会于通过了《1950年联邦救灾法》，建立永久性基金并授予总统决定什么样的灾害可以获得联邦救助的广泛的自由处理权。红十字会继续管理发放给公民个人和企业的救灾物资，而联邦政府则承担起修复和重建地方政府设施的义务。 在二十世纪五、六十年代，联邦政府放宽并细化了1950年法案的结构——大多数情况下只经历了很少的讨论和争议。1951年的堪萨斯州－密苏里州水灾促使国会批准了为灾民提供紧急住房。在接下来的几十年里，农村地区、未合并的小镇以及其他国有特定用途的场所都获得了联邦援助的资格，关岛（Guam）、美属萨摩亚群岛（American Samoa）以及太平洋岛屿托管领土也是如此。 230页-256 R