合法转让权的发育路径——成都集体建设用地自主流转-公共行政评论.PDFVIP

合法转让权的发育路径———成都集体建设用地自主流转案例分析 ◆ 合法转让权的发育路径———成都集体 建设用地自主流转案例分析  张惠强 【摘要】中国的土地制度规定了工商业发展必须使用国有土地，农村集体土 地要进入市场必须经过国家征用。在工业化和城市化加速发展的背景下，地方 政府严重依赖于土地收入及其抵押融资功能。与此同时，农户与村集体却不能 合法地将他们的土地转为工商业用途。这一土地制度带来严重的经济社会后果。 成都市在完成农村土地、房屋及各类资源的确权颁证基础上，积极推动生产要 素自由流动，包括集体建设用地流转等。论文通过对成都市集体建设用地自主 流转的三个案例的比较分析，探究其与政府主导的土地整理模式之间的区别， 进而辨析政府经营土地做法与集体建设用地自主流转之间的制度约束的变迁。 在此基础上，试图概括集体建设用地合法转让权的发育路径，讨论这些做法的 实践意义和理论意义。 【关键词】合法转让权　 集体建设用地　 自主流转 【中图分类号】Ｆ０４６３２　 　 　 　 　 　 　 　 　 　 　 　 　 【文献标识码】Ａ 【文章编号】１６７４ －２４８６ （２０１４）０２ －０１１９ －２２ 一、研究背景与问题提出 在市场经济中，合法转让权对资源配置至关重要，它能够以较低的成本推  张惠强，北京大学社会学系，博士研究生。感谢匿名评审人的意见。本文思路的形成 得益于与刘世定、周其仁、周雪光、张静、张翔、黄跃等师友的讨论。感谢北京大学国家发 展研究院“土地组”为本人提供多次宝贵的调查机会和部分材料。 基金项目：教育部人文社会科学重点研究基地项目，北京大学中国社会与发展研究中心 课题“国家体制与产权的社会界定”（１０ＪＪＤ８４０００２）。 ２０１４ ２ 公共行政评论 年第期１１９ ◆论文 动资源向能够产生最高价值的人手中。土地作为市场经济中的关键要素，在不 同使用者手中可能产生的价值差异巨大。相对价格的剧烈变动要求资源在更为 广泛的范围内配置，更多的主体受到价格指引而进入这一过程，围绕着资源配 置而形成的分工合作不断深化，最终形成极为丰富的合约体系。在规划和用途 约束下的合法转让权是形成土地市场、让市场发现价格以实现土地资源优化配 置不可或缺的条件。 然而，由于中国对土地资源的配置实行全面而严格的管制，工业化和城市 化这场本应由大多数社会主体参与的社会变革，最后演变成政府依靠合法垄断 土地供给权而排除其他社会主体分享增值收益的过程。但是，工业化和城市化 带来土地价值增值这一信号并不由政府独享，而是被社会各方所感知，尤其是 那些城市郊区的农民。价格信号引导人们的行为对之做反应，但政府的管制政 策及其实施过程使得这种反应受到极大的抑制。经济学的管制理论告诉我们， 政府的管制政策不过是增加人们对相对价格信号做出反应的成本而已，不同的 Ｃｈｅｕｎｇ 社会主体会从其面对的制度框架中尽力寻求绕过、突破管制的做法（ ， １９７４）。更重要的是，相对价格信号越是明显、强烈，管制政策往往越是严格， 人们绕过、突破管制政策的动力越大，资源获取的成本也就越高。 政府对土地利用行为的高度管制与各社会主体对土地增值信号的感知之间 的紧张最直接地体现在土地征收中的各种对抗现象。随着政府从土地出让中获 ①。伴随着巨额土地增值收益进入政府手中 益的不断攀升，征地成本也相应上涨 的是，不满于征地补偿而引发的各类群体性事件，上访和维稳也构成征地制度 的重要成本（文贯中， ）。面对现行土地制度所造成的僵局，不少地方进行