美国白宫法律顾问制度研究-环球法律评论.PDFVIP

环球评论 美国白宫法律顾问制度研究 吴　玄 　　内容提要：美国白宫法律顾问是总统在国会授权下建立的。该制度始于罗斯福时期， 并在在２０世纪下半叶美国政府管理模式的变化中发展起来。随着总统权力的扩张，白宫 法律顾问的职责范围也随之扩大，并在总统决策中发挥愈加重要的作用。作为美国现代 国家治理体系的重要组成部分，白宫法律顾问广泛参与到总统事务中，协助总统及其行政 班子应对各种国内外挑战，为其行动提供宪法上的支持。由于其重要性，许多国家都相继 建立起了国家首脑法律顾问制度。该制度对于我国国家治理体系现代化也具有一定的借 鉴意义。 关键词：白宫法律顾问　国家治理体系　总统职权　美国宪政 吴玄，清华大学法学院博士后研究人员。 一　问题的提出 在我国现阶段，国家治理体系现代化，是全面深化改革的两大总目标之一，也是我国 现阶段改革的主要任务。推进国家治理体系与治理能力现代化，是对我国现代化进程中 所发现的新问题新挑战的回应。这一目标就是要打破传统的治理思维方式，形成以制度 〔１〕 化、体系化、系统化、法治化为其核心的现代治理路径。 在思考我国现代化国家治理体 系道路的时候，适当地放眼域外，对法治先进国家的发展道路加以考察，是十分有必要的。 自２０世纪中期，现代化、信息化与全球化高速发展，世界各国政府所面临的国际形势 与社会矛盾趋于复杂。为应对挑战，美国总统推行了一系列改革，建立和完善了以总统为  感谢美国国会法律图书馆全球法律研究中心资深外国法专家张岚女士及其同事，为本文提供了全面翔实的资料。 〔１〕 ２０１３年 １１月 １２日中国共产党第十八届中央委员会第三次全体会议通过的《中共中央关于全面深化改革若干 重大问题的决定》首次提出了“国家治理体系现代化”这一概念。在《决定》第一部分提出“全面深化改革的总目 标是完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化”。《决定》第九部分也提到：“建 设法治中国，必须坚持依法治国、依法执政、依法行政共同推进，坚持法治国家、法治政府、法治社会一体建设。” ·８３· 《环球法律评论》　２０１４年第５期 核心的现代国家治理体系。该体系以总统行政办公室（ＥｘｅｃｕｔｉｖｅＯｆｆｉｃｅｏｆｔｈｅＰｒｅｓｉｄｅｎｔ，简 称ＥＯＰ）为中心，下设白宫办公厅（ＷｈｉｔｅＨｏｕｓｅＯｆｆｉｃｅ）。同时，总统在白宫办公厅下设立 了白宫法律顾问（ＷｈｉｔｅＨｏｕｓｅＣｏｕｎｓｅｌ），以满足美国法治传统与制度理性的要求。 白宫法律顾问又被称为“总统的律师”，他们直接服务于总统。近些年来几乎所有影 响美国的重要宪政事件都有其身影。如奥巴马所言，这些“内部顾问（ｉｎｈｏｕｓｅＣｏｕｎｓｅｌ）” 作为总统唯一可靠的法律意见来源，已经成为总统核心幕僚团的成员，在政府决策中发挥 〔２〕 着重大作用。 本文期望通过对于美国白宫法律顾问制度的研究，为我国国家治理体系 现代化提供借鉴。 二　白宫法律顾问制度的起源与发展 〔３〕 自美国建国以后直至２０世纪初，总统并没有专属的法律顾问。 依据 １７８９年《司 〔４〕 〔５〕 法法（ＪｕｄｉｃｉａｒｙＡｃｔｏｆ１７８９）》， 新设立的司法部长（ＡｔｔｏｒｎｅｙＧｅｎｅｒａｌ） 负责向总统和 其他内阁成员提供法律咨询。 总统获得法律意见的另一个渠道是法院，各州法官经常为总统出具所谓“咨询意 见”，但联邦法院除外。１７９３年国务卿托马斯 ·杰弗逊代表华盛顿总统致函联邦最高法 院，希望大法官解释１７７８年的《美法条约》。公函列出了２９个具体问题。杰伊首席大法 官和其他联席大法官认为，杰弗逊的这一请求超过了联邦法院的职权范围。根据宪法授 权，联邦法院只处理对立当事人之间的争议引发的问题。因此，最高法院答复：