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清代制度 第七章 清代的政制 第一節 中樞行政機構及其變遷 一、 議政王大臣會議 議政大臣會議是金和清朝初朝，滿洲親貴大臣商討決定軍國大事的一種重要形 式，其集議區所稱議政處。除了決策以外，還兼具審理案件、征調兵將等有關 政務方面的職能，應該說與金建國初期，政簡事稀，且軍政不分有密切的關 係。 議政王大臣會議的起源，可追溯到努爾哈赤建國以前。集議的內容包括本部族 內的民事、刑事糾紛。這種帶有民主共議制色彩的做法，反映了滿族(女真)早期 社會中存留的氏族制殘餘的影響。 皇太極時期，議政制又有所變化。在當時，一般政府事務已由新設的六部承擔 處理，只是各部無法決斷之事。其中最重要的是出兵作戰，再就是處理與滿洲 王公大臣有關的刑事案件。議政王大臣會議集議時，通常都由皇帝在場，同時 作出決定。 順康之際，議政王大臣會議的權力又一度有所增強，很多滿洲王公大臣都被歸 入議政。商討的事務除議定軍事方略，讞斷刑獄以外，其它像政府建置、規章 法令的制定，民族事務的處理，都在它的範圍之內。六部的日常政務，議政王 大臣會議也有權干預。「清朝大事，諸王大臣僉議既定，雖至尊無如之何」。 在一定程度上反映了順康之際議政王大臣會議權力之盛。 議政王大臣會議權力的繼續擴張 ，畢竟要干擾皇權集中，這種由滿族親貴大臣 一手把持政務的形成，也必然會影響漢族大臣在政治上發揮更大積極性。玄燁 親政後，清廷便通過一系列手段，如裁減、斥罷宗親貴族參與議政資格，又將 諸王、貝勒之長史，閑散議政大臣停其議政。 大致從康熙中期以后，原稱的議政王大臣會議，因無親郡王參加，取消了王 字，只稱「議政大臣會議」了。同時政的範圍也大為縮小，大體限於諸如八旗 王公大臣襲爵等一般性事務。不過在涉及邊疆事務及重大軍政決策，皇帝總是 要他們進行討論。國防等方面，統治者不願讓漢官更多地涉足其中的緣故。 雍正又是個事必躬親，著意集權的皇帝，所以在雍正年間，議政大臣會議遭到 冷落，這是毫不奇怪的。自軍機處成立後，很多本來相沿由議政大臣集議的用 兵和處邊疆民族事務之事，都歸由軍機處承旨辦理。 乾隆五十六年 (1791年)，下旨言：「自雍正年間設立軍機處之後，皆系軍機大 臣每日召對，承旨遵辦，而滿洲大學士、尚書向例俱兼議政虛銜，無應辦之 事，殊屬有名無實」，故令自今起，「所有議政空銜著不必兼充，嗣後該部亦 母庸奏請。」 1 清代制度 二、內閣 清代的內閣就是仿效於明代，不過在實際內容上也還有所變化。 天聰十年 (1636年)，皇太極為了適應改元稱帝的新體制，擴大了文館的組織， 叫做內國史、內秘書和內弘文三院，負責記注詔令，編纂史書，撰擬表章；起 草外國往來書狀及敕諭、教諸親王等。 入關後，清廷的日常政務大大增加，於是內院便承擔了轉奏部分題奏本章的職 務。又將翰林院併入內院，稱內翰林國史院、內翰林秘書院和內翰林弘文院。 順治十五年，廢除內三院名稱，改叫內閣，大學士則加以殿閣銜。 康熙初年，鰲拜等四大臣輔政。再度推出內三院名號。鰲拜等被誅後，康熙九 年(1670年)恢復內閣；又規定，滿漢官員職掌相同，品級待遇也得劃一。於是 漢大學士亦由正五品提高到正二品。 雍正 、乾隆年間，內閣的變動主要限於官員品銜、數額方面的調整，以及進一 步確定在官員的職責。 根據清朝的規制，內閣掌議天下之制，大學士則為百僚之長。諸凡皇帝頒定的 制詔誥敕，例由內閣草擬發出，下屬臣僚向皇帝所進的題奏表箋，亦經內閣票 簽，奉旨後轉發六科或各部院傳鈔遵行。從這一點來看，內閣確實是個協助皇 帝辦理國家政務的最高中書機構。所以在清代，很多人都把內閣稱為古之中書 省。另外，內閣還承擔朝會、祭祀等組織工作。 但是，上述情況，以及由此而來的種種稱謂，在很大程度上也只是從形式而言 的。在清代專制主義中央集權高度發展的條件下，內閣每一行事 ，都是嚴格秉 承皇帝的旨意，正如乾隆帝弘歷所言：「夫宰相之名自明洪武時已廢而不設， 其後置大學士。我朝亦相沿不改，然其職僅票擬承旨，非如古所謂秉鈞執政之 宰相也」。 儘管如此，在清代，內閣畢竟是表率百官的法定政府，能代表皇帝草詔簽票，