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农村土地承包经营权流转与地方政府绩效考评 　　摘要：基于四川南充JL区两个相邻试点村落农村土地承包经营权流转实践的案例分析，发现农村土地承包经营权流转中的农民利益难以得到有效保护，尤其是政治利益和经济利益。地方政府乱作为与不作为是农村土地承包经营权流转中农民利益保护不力的主要原因之一，其同当前政府绩效考评缺乏合理性密切相关。要确保地方政府在农村土地承包经营权流转中真正代表农民、根植农民和服务农民，需要构建独立科学、多元主体协同合作、评价指标体系多样化、奖罚行为分明、责任落实到位的地方政府绩效考评体系。 　　关键词：农村土地承包经营权流转；农民利益；地方政府；绩效考评 　　中图分类号：F321.1文献标识码：A 文章编号：1009-910703-0001-08 　　土地是农民赖以生存的、最基本和最重要的生产资料，是农民生活的可靠保障。为促进农村经济发展，增加农民家庭收入，早日实现新型城镇化，国家制定并实施农村土地承包经营权流转政策，以期利用规模效应解决农业生产的成本和效益问题。但农村土地承包经营权流转政策在执行过程中，因承包商携款消失或者地方政府与承包商合谋致使农民利益受损现象时有发生，严重威胁到社会稳定。因而，农村土地承包经营权流转中如何保护农民利益是当前必须应对和解决的重要问题。 　　一、问题的提出 　　2016年7月，笔者利用假期对四川南充JL区两个相邻试点村落农村土地承包经营权流转实践进行了走访，这里以X村和Y村替代被走访村落撰文。两个村落的具体情况大致如下：两个村落均隶属同一乡管辖，公共交通较为便利，到周围乡都建设有两车道的柏油马路；村落地形都是“两山夹一沟”，住家户零散地分布于山脚，村落以留守老人和小孩为主，基本上没有年轻人身影，留守老人最大年龄者90多岁，最小年龄者近60岁；从土地的使用性质看，两个村落的耕地面积均小于林地面积，沟底土地主要用于种植水稻、蔬菜，山间土地主要用于种植玉米、小麦；两个村落住家户锐减现象突出，有在城市购房安家的，有常年外出务工的，使得至少1/3的房屋闲置没有人居住。 　　X村和Y村均是被当地政府选中用以开展农村土地承包经营权流转的试点村，整个项目由地方政府牵头引进承包方流转农村土地承包经营权。具体言之，农民在地方政府指导下将个人土地的经营权流转给承包方，承包方按照每亩580元/年的价格支付土地流转费用，流转后的土地主要种植柠檬、西瓜等经济作物，一改传统的水稻种植习惯。承包方种植经济作物需要雇佣当地劳动力，雇佣价格基本维持在30元/天的水平，通常在耕作和收获季节较为繁忙，而作物成长期间也会有几次短暂的像除草、套袋等雇佣需求；适用于农村土地承包经营权流转的土地都位于两山所夹的沟底，山间土地没有承包方愿意接收，因为开发山间土地的成本远远超过沟底，而在土地承包经营权流转后，承包方通常会将农民以往设立的地界全部抹平，实行统一的管理范式。承包方与农民签订农村土地经营权流转合同的期限都较长，即30年，由村委会替代全体农民签订相关合同，农民不直接与承包商接触。此外，地方政府在土地流转合同实施的前三年需要给承包方一笔数目不小的资金用于项目启动，是政府招商引资的优惠政策，主要包括项目前期的基础设施建设费和农民土地承包经营权流转费。基础设施建设如修筑沟底小马路、水渠和栅栏等，沟底小马路基本上从各农户家门口经过，是农民在土地承包经营权流转中提出的公共服务条件，水渠主要用于作物的取水、泄洪等，栅栏主要用于防止作物成熟时外来人员盗取。 　　X村开展农村土地承包经营权流转早于Y村约2.5年，现今X村的柠檬树成林成片，丰收季节果实累累，但承包方在农村土地承包经营权流转4年后便玩起“人间蒸发”，该村农民的土地流转费用已有1年未曾?l放，而且在农村土地承包经营权流转之后第3年，承包方也没有组织农民收获果实，雇佣劳动力缩减，大量的柠檬坏死在树上，继而成片地掉落腐烂，乡间流传着承包方骗取政府资金一走了之的议论，甚至还散播着基层政府与承包方共同骗取国家财政的传言。因为该村农民多次寻找基层政府解决流转经费正常发放问题，主张承包方履行义务，维护自身正当利益，但总是被当地基层政府工作者敷衍、搪塞了之。农民目前非常迷惘和恐惧，担心积蓄用尽后，生活难以为继。需要进一步说明的是，当地居民以米饭为主食，被流转的土地原本多为稻田，农村土地承包经营权流转之前，农民在饮食上的需求完全能够自给自足，但现今对大米的需求要么依靠以往剩余，要么在市场上购买，待以往剩余消耗殆尽，则唯有依靠市场供给，因为村落已无合适的土地种植水稻，山间土地大多缺乏水稻生长的必备条件――水源。 　　Y村的柠檬树处于生长阶段，尚未达到产果状态。存在着一个持续了两年至今仍未解决的现实问题，即农民与村干部在该村流转土地面积的统计数上始终存在分歧，承包方也早将土地流转资金