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土地使用制度改革空间有多大：自贡统筹城乡发展试验调研札记 统筹城乡，实现共同发展的重大意义不言而喻，这也是2010年中央一号文件的主题。目前，在川渝地区共有三个统筹城乡综合配套改革试验区正在运行：重庆和成都是国家级的，都以一个大型城市为中心展开，而自贡只是一个省辖市，所辖农区区域也不大。有人戏言这是三马拉车：重庆的试验是“大马拉大车”，成都是“大马拉小车”，而自贡是“小马拉小车”。自然成、渝两个国家级试验区更引人注目，笔者却对自贡的试验充满期待。因为广大农村地区大都远离大城市，难以直接与某个大城市对接，“拉”他们的只能是为数众多的“小马”。也就是说，“小马拉小车”的自贡试验的成果，将会有更普遍的适用价值。 笔者应邀来到自贡，就这场试验进行探访。所见所闻，大受鼓舞。 自贡统筹城乡发展的试验，现在已从“全面展开”的“启动阶段”，发展到“重点突破阶段”。这一阶段的任务是“推进各项改革，创新统筹城乡发展的体制机制”。而在各项改革中，首先要进行的是土地使用制度改革。 土地是农业发展的基础，是农村、农民最重要的财富，也是工业、城镇发展中的一个不可缺少的要素。土地使用制度改革涉及城镇发展用地及农村多项改革的深化，也紧紧连着广大农民及城乡各方面的利益，是整个试验中政策性最强的一项改革。 自贡统筹城乡发展试验中一个要点就是推进工业化、城镇化发展，减少农民数量，同时支持有条件的农民通过进城务工经商，最终在城镇安家落户。这就迫切要求保证城镇建设用地的来源，同时处理好农民所承包土地的权益；另一个要点是扩大农业生产规模，提高农业效益，增加农民收入。这也离不开农民之间和农民与涉农企业之间的土地流转及权益保障。可以说，不能正确推进土地使用制度的改革，多项试验项目将无法进行。 土地使用制度改革该向哪里突破 要打破这个瓶颈是个很复杂的工程，不仅涉及城乡工农各个方面的切身利益，还涉及国家的一些重要法规。有人认为，土地使用制度的改革空间很小。自贡的试验便是在这小小空间里做起了文章。 自贡的党政领导说，改革当然要对现有制度有所“突破”，但把改革“突破”与党的方针政策和国家法律对立起来的认识是错误的。在涉及大政方针的问题上，不能只顾局部利益，各自为政，随意“突破”。遵守国家法度，并不会堵塞改革之路。事实也证明，只要正确认识、把握以下两条，改革就有空间，行动就有自由：一是遵守18亿亩耕地红线。在自贡就是要保护好在册的耕地不受侵犯。这关系国家粮食安全的大局，绝不可随意“突破”。第二个要点是在一切形式的流转中，尊重农民的承包土地占有权，都要切实保护好农民的合法权益。 在自贡统筹城乡发展试验开始之前，人们对农民承包土地的权能存在着不少模糊认识，现行国家法规也有不够明确的地方。2004年通过的土地管理法仍然规定“国有土地和农民集体所有的土地，可以依法确定给单位或个人使用”。这一规定肯定了农民承包土地的合法性，但同时也限定了承包者对土地的权利仅仅是“使用”。仅有使用权的承包土地当然不能成为农民的财产，农民的权益无法得到保障，有偿流转便不可能。2007年国家出台了物权法，明确规定，属于“用益物权”的农民土地承包权不仅拥有使用、收益权，而且还有排它的“占有权”。在此之后，2008年10月，中共十七届三中全会通过的《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》（下称《决定》）中，便明确提出：“完善土地承包经营权权能，依法保障农民对承包土地的占有、使用、收益权利。”既然是农民占有的财产，他们当然便有权处置。所以中央《决定》进一步明确规定，“加强土地承包经营权流转市场，按照依法自愿有偿的原则，允许农民以转包、出租、互换、转让、股份合作等形式流转土地承包权，发展多种形式的适度规模经营。” 认真学习、全面理解中央方针政策和国家有关法律之后，自贡的同志说：政策与法律并没有给土地使用制度改革设置不可逾越的障碍，而是打开了改革之门。我们的责任便是遵守政策法规，从自贡实际出发，进行土地使用制度创新。几年来，我们一方面实行城乡建设用地挂钩等办法来破解城镇建设用地的难题；同时推动、支持土地承包权的流转，不断扩大流转规模，截至2009年6月，全市4区2县已经以各种方式流转承包土地31.01万亩，占农田总数的13.4%。 土地流转的直接结果是推动农业生产规模的扩大。土地经营大户迅速增加，荣县2009年初已有经营50亩以上土地的大户100余户，城乡一批企业下乡承接流转出来的土地，从事种植养殖业生产开发，促进“公司+农民+合作组织”等形式的产业化经营迅速发展。农民把土地流转出去后，或进城务工经商。留在农村的每年都可从流转出的土地中拿到租金，并可以进入企业务工，获取工资性收入，从而增加了收入。 土地流转还有力地促进了农村劳动力的转移及城镇化的发展，也为相关的户籍制度等方面的改革创造了条件。自贡正在探索在城镇二三