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论我国公共行政权力的异化及治理 论我国公共行政权力的-R-化及治理 黄舂. 摘要公共行政权力是维护公共利益的工具,偏离这一宗旨,权力就会异化.公共行政权力所有权和使用权的分离是公 共行政权力异化的根源所在.在公共行政权力的的运行过程中,由于法律制度的缺位,监管的滞后以及公共行政权力使用 者公共伦理的缺失,导致权力成为谋取私利的工具.鉴于此,本文认为在法律法规上厘清公共权力的行驶边界,明确和权 力相一致的职责;对权力运行机制进行完善,增加透明性,形成对权力的制约和监督;加强对公共行政伦理观的建设,是我 国防止公共行政权力异化和对公共行政权力异化进行治理的关键. 关键词公共行政权力异化治理 中图分类号:D63文献标识码:A文章编号:1009—0592(2010)08?129-02 在公共行政运行中,行政权力是是行政管理得以实现的途径 和动力所在.美国学者诺顿?E?朗曾指出:权力是行政的生命 线,行政的第一个目标就是获取并保持权力.权力的获取,保持, 增长,削弱和丧失是行政过程的实际工作者和研究者都不能忽视 并难以承受其错失后果的问题.现代公共行政权力是一种公共 权力,行政权力的公共性属性要求公共行政权力的运行必须服务 于公共利益的目的.而所谓公共行政权力异化,是指公共行政权 力的运行背离了实现公共利益这一目的,沦为少数人谋取私利的 工具,比如权力腐败.由于公共行政权力是具有国家强制力作为 保证,公民和个人是无法与之相抗衡的,只能被动接受,极易受到 异化权力的侵害,这与公共行政权力的本质属性背道而驰.当今 公共行政权力涉及到政治,社会,经济和文化的所有领域,关系到 国计民生,如果行政权力恣意无节制地侵害公民的权利和利益, 必然会导致公民对政府和公共行政人员的不信任感增强,使社会 处于一种不安的状态,影响到社会的长期稳定,甚至影响到执政 党统治的合法性问题. 一 ,权力异化的内在根源 (一)公共行政权力所有者和使用者的分离 行政权力是国家政治机关通过一定的程序和规则授予行政 机关的一种用于行政管理和公共事务管理的强制性力量.在传 统社会,行政权力来源于最高统治者的授权,具有人格化的特征. 在现代社会,行政权力的取得主要是代表国家意志的最高权力机 关授予的,是由宪法等国家基本法律明确规定的.我国宪法规定 指出,国家最高权力机关代表人民行使当家做主的权力.国家的 一 切权力属于人民.可以看出,归属于人民是权力的的本质属性 所在,权力应该成为维护全体人民公共利益的工具.因此,当今 的行政权力本质是一种公共权力.权力本来是应该由人民掌握 行使,但在任何社会形态,任何社会制度的国家里,受经济社会历 史文化条件的制约,公共权力都不可能由全体公民直接掌握行 使.因此,人民要行使自己的权力,要通过自己选出的代表来行 使自己的权力.在这种情况下,不可避免地会产生权力的所有者 和使用者分离的状态.这就使权力使用者有可能背离权力所有 者的意志,把公共权力异化为自己谋取自身利益的工具,这种权 作者简介:黄春彦,南京理工大学在读研究生,研究方向:政府管理创新. 力所有与权力使用的内在矛盾,成为公共行政权力异化的根源所 在. (二)权力的扩张本性 孟德斯鸠说过,一切有权力的人都容易滥用权力,这是万古 不易的一条经验.有权力的人们使用权力一直到遇有界限的地 方才休止.这充分说明了权力存在的扩张动力.在现实中根据 需要,行政权力分为羁束的行政权力和自由裁量的行政权力.一 方面,为了防止行政权力的滥用,防止公民的权利和利益不受行 政权力的不法侵害,有必要对行政权力进行严格限制;另一方面, 为了提高公共行政的回应性和反应能力,又有必要给予行政权力 行使者一定的自由度,使其能够根据实际情况采取有效地行政措 施.随着社会经济的发展,各种新情况,新问题不断出现,固守羁 束的公共行政权力的观念无疑会丧失公共行政的主动性.而自 由裁量的公共行政权力无疑会大大提高公共行政机关对于问题 的反应速度,提高行政的效率,但随之又带来一个似乎矛盾也是 难以解决的问题:由于自由裁量的公共行政权力更多地受制于公 共行政人员的经验和主观判断,个人意识和色彩浓重,不可难免 地掺杂进私人利益的考量,在受到外界的压力或者利益干扰时就 更难以杜绝对公共行政权力宗旨的违背,造成对公共利益的损害. 对此,美国行政法学家伯纳德?施瓦茨曾说:”无限自由裁量权是 残酷的统治,它比其它人为的统治手段对自由更具破坏性.”.公 共权力行使的过程中,当遇到权力行使对象不明,范围不清,界限 难以界定或有利可图时,行政越权就可能发生:当遇到不利于自 己的情况时,就可能利用公权进行规避,导致公共行政权力的异 化. 二,我国公共行政权力异化的现实原因 (一)法律制度的缺位 法律规范是以国家强制力作为后盾,通过制度的力量来维持 权力