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完善我国税务救济制度的构想——基于中外税务救济制度对比 完善我国税务救济制度的构想 —— 基于中外税务救济制度对比 黄克珑 (厦门大学经济学院财政系,福建厦门361005) 2010年第9卷第4期(总第148期) 摘要:近年来我国税收救济制度不断完善,但较之西方发达国家的税务救济制度,我国税务救济在立法保障,非传统救济制度, 税务行政复议和税务行政诉讼等各个方面都存在不足.本文在对比分析中外国税务救济制度的基础上,提出完善我国税务救济制度的 构想,以期改变我国税务救济制度落后及纳税人权益无法有效保障的现状. 关键词:税务救济;ADIk;税务行政复议;税务行政诉讼 中图分类号:F062.6文献标识码:A文章编号:1671—8089(2010)04—0084—03 税务救济制度是多种纳税维权机制的总称,是纳税人权利保 护的核心内容,主要包括传统的行政复议,行政诉讼等内容和非 传统的仲裁,协商,非诉讼纠纷解决程序(AOR)等救济模式.近年 来我国税收救济制度不断完善,但较之西方国家,仍然需要改进. 一 ,中外税务救济制度的对比分析 (一)立法保障方面.近年来,越来越多的国家意识到了纳税 人权益保障的重要性,纷纷以宣言或法律的形式确定纳税人的基 本权利,为纳税人权利救济提供了法律依据.这些法律大多从公 平,平等,确定,效率,中性等税收基本原则出发保障纳税人权利. 澳大利亚《纳税人宪章》就明确对救济措施进行了规定:当纳税 人认为国税局的计算有错,或违法,或错误利用解释……可以请 求审查……审查除国税局自身的审查外也可以采用非正式的形 式或法律的形式进行但与发达国家相比,我国的税务救济制 度在立法上就显得十分落后: 首先,在宪法领域,我国宪法第56条虽然明确规定中华人 民共和国的公民有依照法律纳税的义务.但从行文看,该法条仍 单纯强调公民的纳税义务,这就造成税务救济无强硬的法律依据. 其次,在具体的税收法律中,相关规定也不完整,对一些权利 的规定过于粗略而无法现实地操作.例如,虽然税收征管法中固 定纳税人享有延期申报权,但对纳税人延期申报的时间,条件,税 务机关不核准或不答复将有何种法律后果均没有明文规定规定, 这样就造成税务救济难以实行. 再次,我国没有专门的纳税人权利宣言或法案等给纳税人权 利以确定的专门的保护,这就造成了税务救济执行无法充分发挥 其应有的作用. (--)非传统税务救济制度方面.西方各国出于纳税成本最小 化和保护纳税人权利的目的,纷纷发展非传统税务救济制度,纵 观世界上的非传统税务救济制度,税务救济的ADR制度犹为值 得关注. ADR是对多种非诉讼纠纷解决程序或机制的总称.广义的 ADR包括了行政复议和司法诉讼以外的纠纷解决程序或机制, 狭义的ADR主要是指非仲裁,非司法的纠纷解决程序,主要包括 作者简介:黄克珑,男,厦门大学财政系学生,研究方向:应用经济学与财政学. 了协商,谅解,专家裁定,微型听审等形式.DuncanBentley(2007 年)研究显示,在致力于解决权利冲突的传统救济模式下,其解决 结果往往偏向权力的拥有者⑦.而关注利益冲突的ADR救济模 式,可以更好地维护纳税人的权益,达成冲突双方均可以接受的 结果.较之传统税务救济制度的复杂性,前置条件多,时间过长等 问题,具有成本低,耗时短,易接受的优点,因而为西方国家广泛 采用. 1,欧美发达国家ADR制度.美国税务ADR制度的一大特色 就是同民事争议ADR与行政争议ADR直接挂钩.这有利于推广 税务ADR的使用,减少其成本.为了推动ADR机制,美国司法部 曾多次颁布相关命令,1996年的《行政争议解决法》和1998的 (ADR法》更将ADR运用扩展到行政和民事领域 相反,欧洲国家在ADR机制方面就做了许多针对税收制度 的ADR设计.以英国为例,其最大特色在于设置了法院外纠纷解 决裁判所,裁判税收纠纷;这些裁判所是独立的,采用是对抗式的 裁判程序,裁判所人员具有专业知识,如其中的所得税专员即由 税法专家出任. 较之其他国家,法国的税务ADR则更具针对性:①法国设有 争议解决委员会,可以针对纳税人提出的减免请求问题向税务机 关提供咨询意见.②税务机关与纳税人均可以在税款交纳之前或 之后主动向对方提出达成税收谅解的请求,该谅解适用于对 罚金数额的协商.作为对价,纳税人则于协议生效时放弃其对已 承担的纳税义务提出诉讼的权利,以有效的减轻因税务罚款争议 所带来的庞大行政复议或诉讼成本.③法国还设有专门的税务仲 裁机构:以直接税与营业税地方委员会为例,该机构由地方行 政法院的法官,税务机关派出的具有相当于主要税收调查官及纳 税人代表共同组成,主要针对有关税务争议的事实问题提供咨询 意见. 2,我国非传统税务救济制度.相比之下,我国的非传统税务 救济发展较之西方国家相