从参与中指出基本法的不足-行政公职局.PDFVIP

－ 《行政》，第六册，第十九／二十期，1993 No．1／2，355 360 從參與中指出基本法的不足 吳國昌＊ 序 言 從1988年起，早已在澳門基本法起草委員會與諮詢委員會未成立前開始 ，我便發表關於基本法整體結構的論文。這幾年來，不斷提出建議。從參與基本 法諮詢當中，我發現基本法有許多不足。以下，我嘗試從基本法的外在法理支持 ，基本法第三條的人權保障和基本法第四條的政治體制等三個方面，略述基本法 的不足。 （一）基本法的外在法理支持 澳門基本法，作爲澳門特別行政區的憲制性法律，在法律體系內，須建基於 具有更高憲制地位的中華人民共和國憲法。根據中華人民共和國憲法第三十一條 “在特別行政區內實行的制度，按照具體情況，由全國人民代表大會以法律規定 ”。 這個憲法條文，無疑可以爲澳門基本法的存在提供足夠的法理依據，却沒有 爲基本法內所規定的全部條文的效力，特別是人權保障條文的效力，提供足夠根 據。原因包括： 第一、中華人民共和國憲法第三十一條內文只是說，特別行政區的“制 度”按照具體情況由全國人民代表大會以法律規定，却沒有說明“制度”（在 中國通常指政治行政制度）是否包括在這地區內的居民基本自由和權利以及 基本法內所規定的所有東西。 ＊ 澳門立法會議員、澳門基本法諮詢委員會成員 355 第二、中華人民共和國憲法第三十一條並無聲明憲法內其他條款在特別 行政區的有效性和適用性是否受制約。 第三、在澳門基本法草案第一章“總則”內無疑聲明“根據中華人民共 和國憲法第三十一條，澳門特別行政區的制度和政策，包括……均以本法的 規定爲依據”，但基本法作爲憲制地位較低的法律，在法理上是不足以反過 來限制中華人民共和國憲法的條文的。 這些問題提出來後，澳門基本法起草委員會內的國內法學專家解釋，將來中 華人民共和國憲法內所有條文，在澳門特別行政區內都是“有效”的，但如與澳 門基本法內容相抵觸，則這些條文在澳門特別行政區內不“適用”。 我對國內草委說，這種“雖然有效，但不適用”的法理解釋，本來可以接受 ，但問題是這個法理解釋沒有法律上的約束力。 萬一將來另一些對基本法有解釋權的人採用另一些法理解釋，澳門人怎辦？ 因此，我在基本法諮詢期間，多次口頭及書面要求草委考慮兩種處理辦法： 第一、向中華人民共和國全國人民代表大會常務委員會提議，修訂補充憲法第三 十一條，基本法內所規定的全部條文的效力，使獲得足夠法理根據。 第二、倘若修憲不成，仍應建議中華人民共和國全國人民代表大會透過決議 說明，確認一般憲法條文在特別行政區“雖然有效，但不適用”的法理解釋。 這些建議，一直未有被接納。 當然，如果從“人治”而非“法治”的觀點看來，最要緊的是國內主政的人 和有權解釋基本法的人是否夠開明，而完整的法理依據反而不會被重視。 因此，不重視“法治”觀念的人，可能認爲多讚揚基本法的成果，建立跟國 內起草委員的良好私人關係，比起向國內起草委員爭取多一點維護澳人治澳的保 障，更加重要。 （二）基本法的人權保障 澳門基本法結構上的一個大缺陷，是第三章“居民的基本權利和義務”沒有 分節詳寫，過於簡單。人權保障，掛一漏萬。 澳門基本法草案內第三章的“簡寫方案”，原來是抄襲香港基本法的。 一開首，在基本法諮詢初期，我便嘗試從港澳法律體系差異的角度來說明澳 門基本法第三章不宜抄襲香港。 香港的法律體系伸延自英國，屬海洋法系。在這種法律體系裏，法律由制定 法和判例法構成，法庭判例的理據具有約束力。人權保障就體現在浩如煙海的判 例中。英國是實行不成文憲法的海洋法系國家，因而香港人原本在法律體系內獲 356 得的人權保