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中国水利水电科学研究院主办 11 月专刊 主编：孟志敏 UNDP 灾后恢复——指导方针与良好实践 责编：张 诚 陈 娟 2017 年11 月28 日 《UNDP 灾后恢复——指导方针与良好实践》 目标 本文基于联合国开发计划署（UNDP ）过去五年里在恢复工作方面吸取的经验教 训，旨在为灾后紧急恢复阶段提供指导原则和方法。它尝试提供一个灾后恢复制度框 架，以期鼓励灾害频发国家考虑长久之计，明确灾后恢复工作的制度角色与责任，将 其作为防灾准备和应急计划的一部分。 背景 近几十年里，灾害发生频次和灾害损失迅速增加。根据全球数据库的统计，过去 二十年里超过 300 万人在大规模自然灾害中失去了生命。根据报道，1991 年至 2000 年间受到自然灾害影响的平均人数每年约为2.11 亿。该数字是受冲突影响的年均人数 （3100 万）的七倍多。相关的经济损失现在每年已经超过了900 亿美元。 复发性的自然灾害扰乱了经济政治与社会体系，还持续、日益消耗越来越多国家 的发展成果。由于连续的自然灾害造成的损失已经超过了有限的发展成果，且未来的 灾害风险持续发酵，许多国家的发展已经出现下滑趋势。与此同时，灾害也提供了独 特而短暂的转变机会。如果紧急事件发生后能够立即为当地的灾后恢复工作提供支援， 且能够在所有恢复活动中对风险降低因素加以考虑，那么灾后恢复有助于向更可持续 的发展模式转变。如果能够抓住机会，这将提供一个扭转发展下滑趋势和重新实现可 持续发展的机会。常规的灾害与危机应对措施往往未能抓住这些机会： 危机响应仍然以人道主义救援和应急管理为主。虽然应急救援对于减少生命 损失和痛苦非常关键，但它并没有解决触发危机的首要潜在风险，也没有促进快速恢 复。在许多情况下，它会加重和强化这些潜在风险。 1 第二版 十一月专刊 必要的影响研究、方案与项目设计以及多边重建贷款谈判需要耗费很长一段时 间，再加上发展经费审批需要花时间，这会导致人道主义救援结束与重建方案启动之间 出现一个空白期，这段期间受影响人群未能获得重建支援。 重建往往是概念化的，其目的是将一个国家恢复到危机发生前的常规发展状态， 这也意味着需要重新创造危机发生之前就已经存在的风险条件，如此一来，在增加相关 国家负债的同时也为未来的灾害和危机奠定了基础。 同样，在空白期，人们会自发开始灾后恢复工作，重建和再造的风险条件甚至 比危机发生前已经存在的那些风险更大。降低脆弱性和风险及重新调整发展方向的机会 通常就这样失去了。 危机国家实施能力不足、腐败、贷款协议的政治阻碍、捐助者对资助长期恢复 和重建缺乏兴趣以及新危机爆发这些可能意味着，长期重建永远无法落实，致使空白期 延长至下一场危机发生。 政府组织、国际机构、非政府组织和其它团体往往通过孤立、不协调的干预来 支援灾后恢复，导致一些地区的工作重复和另一些地区的资源浪费，而且再次没有对风 险削减因素加以考虑。 可持续恢复：制定概念框架 国际减灾战略（ISDR ）对恢复的定义是，“灾后采取的决策和行动，旨在恢复和改 善受灾社区的灾后生活状况，同时鼓励和促进做出必要调整以减少灾害风险。”因此， 灾后恢复的主要关注点为： 将重点从拯救生命转向恢复生计 有效预防危机情况再次发生 利用未来发展条件 依靠国家能力 增强地区能力 2 第三版 十一月专刊 确定/解决根源问题和脆弱性问题 经验表明，如果在早期就为地方和全国的灾后恢复工作提供支援，如果所有恢复活 动都对风险和脆弱性减少因素加以考虑，如果相关的发展方、人道主义者和其它参与者 在响应阶段能够协同工作，那么就可能缩小救援与发展的空白期，并将危机转化为发展 机会。