扩权强镇面临的主要问题及政策建议_以三门峡市为例.docx

扩权强镇面临的主要问题及政策建议—以三门峡市为例李少民（三门峡市财政科学研究所，河南472000）内容提要：我国开展扩权强镇试点工作以来，在不少地方取得了显著成效，但总的看来仍面临着许多亟待解决的问题。本文通过对三门峡市扩权强镇试点前期的调查摸底研究，在深入分析当前扩权强镇面临主要问题的基础上，提出相应的政策建议。关键词：扩权强镇存在问题对策建议中图分类号：F291.3文献标志码：A文章编号：1672-9544（2012）04-0071-04为了进一步推动县域经济发展，加快新型城市化建设步伐，河南省三门峡市委组织部于2011年11月24日至12月6日组织市发改委、市城市规划局、市编办、市财政局等部门的同志组成调研组，深入灵宝、渑池、陕县、卢氏四县（市）的6个乡（镇）进行了扩权强镇试点的前期调查摸底工作。原包干财政体制下的事权格局。这就在客观上形成了乡镇政府被赋予的责任很大，承担的事务很多，但被赋予的财权却很小，造成乡镇政府财权与事权的高度不对称，不匹配，最终导致乡镇政府在保工资、保运转之后严重缺乏用于各项公益事业及城镇基础设施的建设资金，这在我们所调查4县6镇中都表现得比较突出。如灵宝市阳平镇2010年全镇财政一般预算收入达3433.68万元，而分成留给该镇的可支配财力却不足700万元。加之市、县两级国营金矿位居该镇，每年上缴的资源补偿费等规费高达2000-3000万元也全部归上级政府，而由此产生的道路修补、环境保护和综合治理等费用却由镇政府独自承担，加大了其入不敷出的程度，在很大程度上限制了乡镇工业项目及社会民生项目的立项实施。（二）责任与权力不配套随着经济较发达乡镇的快速发展，乡镇城区面积不断扩大，集聚人口不断增多，城镇管理任务一、扩权强镇面临的主要问题从这次调查的6个镇（乡）情况看，各镇（乡）在城镇建设、培植财源、改善民生等方面都做了大量工作，取得了明显成效。但由于受多方面因素制约，扩权强镇还面临着重重障碍。其共性问题主要表现在以下几个方面：（一）事权与财权不对称在我国1994年实施的分税制财政体制改革及本世纪初实施的农村税费改革中，乡镇政府在各级政府间财政收入分配结构中的比重大幅度下降，而对乡镇政府事权的划分却基本上还维持着〔收稿日期〕2011-12-17〔作者简介〕李少民，所长，副研究员，研究方向为公共财政理论与政策。71地方财政研究/2012.4/第4期工作研究也越来越重。但乡镇政府与之对应的管理权、执行权却严重脱节，使乡镇政府履行职责和在为辖区居民提供公共服务时经常面临“有责无权”的尴尬。很多涉及民生的职权，如经济管理权、执法权、城镇管理权、社会管理权，以及项目使用土地的审批、农村宅基地建房审批等都在县级相关部门，有的甚至在省级部门，办事程序繁杂，花费时间较长，给乡镇政府和群众都带来了很大不便。与此同时，上级所有部门的指示和文件都要由乡镇政府落实，由于缺乏相应的权力，有时遇到棘手问题，便束手无策。目前乡镇保留的“站”、“所”中大部分“有钱有权”的“站”、“所”都实行了垂直管理。乡镇党委、政府与“垂直部门”派出机构的关系，已由原来的领导与被领导的关系，变成了现在的“协调”与“商量”关系。过去的“七站八所”，目前仅剩下一些无权无钱的“弱势部门”仍归乡镇管理，而其审批、执法等职能依然在县（市）。这种“管事不管人”的体制，导致乡镇政府职能残缺不全，因而形成乡镇经济和社会管理中“看得见的管不着、管得着的看不见”的非正常现象，而一旦出了问题，“板子”最终还要打在乡镇身上，由此使乡镇很多同志承担着巨大的责任风险。（三）“小马拉大车”现象突出随着城镇化步伐的不断加快，三门峡市逐渐形成了像灵宝豫灵、卢氏五里川等堪称“小县城”的乡镇，但由于受镇级建制、人员编制，以及乡镇干部队伍整体素质不高等的影响，目前这些乡镇的城镇建设、公共服务、公共管理还基本停留在传统的乡镇管理水平上，城镇“脏、乱、差”现象还比较突出。为维持工作运转，乡镇机关从领导到同志大多为一人兼数职，工作量大、待遇低，很大程度上影响到干部职工的工作积极性和扩权强镇的顺利实施。（四）环境与资源制约严重在我们这次调研的6个乡镇中，有3个曾在历史上是黄金强镇，有2个是煤碳大乡（镇）。但随着黄金、煤碳等矿产资源的逐步枯竭，这些乡镇昔日的支柱财源也将不复存在。此外，由于乡镇目前引进的项目绝大多数属资源依赖型企业，高端技术产业及无染污项目少，产业层次较低，直接威胁到环境保护，并制约着扩权强镇奔向更高层次的进程。（五）政府债务包袱沉重由于财权与事权的高度不对称，以及大量历史遗留问题未解决，目前我国绝大多数乡镇政府都负债累累，有的甚至形成了“三十年债务”、“五十年债务”，甚至“百年债务”。据统计，本次所调查的6个乡镇累计政府债务高达16022万元。其中乡镇债务最多的豫灵镇8381万元，最少