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风险社会中的政府诚信体系建设 褚松燕+ 全球化时代的人们生活在一个风险社会，各领域的不可预期的风险和危机不 仅促使公民日益清晰地认识到作为社会一政治共同体一员的责任，而且考验着政 府的治理能力及其外在的表现——诚信。当下的中国政府诚信体系也正在利益格 局发生剧烈变动、各种矛盾错综复杂的转型时期催生。 风险社会呼唤政府诚信 1．诚信及其结构 诚信由两部分构成，即“诚实”和“信任”。“诚实”往往应用于主体对客 体(被观察者)的定性，具有客体(被观察者)的属性；而“信任”一般是主 体通过对客体(被观察者)的定性而产生的感受，具有主体属性。由于体现着 主体因客体“诚实”而“信任”客体的思想和行为，诚信在属性上一般被纳入 道德范畴，用作人们从动态和静态两个方面衡量他人、组织、政府言行的标准， 既是个人修养的信条，也是一种公共品德，更是自古以来政府治理社会的政治原 则。正如孔子所言：“自古皆有死，民无信不立”①，政府对人民的诚信是立国之 本。著名英国学者齐美尔(G．Simmel)指出：“现代社会在远比通常了解的更大 ·作者简介：女．国家行政学院政治学教研部副教授．博士。 ①《论语·颜渊》。 风险社会中的政府诚信体系建设慝耋173 程度上建立在对他人诚实的信任之上。”①因此，诚信是社会中最重要的综合力 量之一，构成解释和促进经济增长和政治稳定等现象的一个关键因素。社会或社 会的一部分普遍信任所产生的一种力量促进人与人之间的合作，从而构成社会资 本，对社会的稳定和社会的发展具有十分重要的意义。由于诚信是人的一种态 度，建立在普遍的社会公德基础上，难以有物质表现，所以，作为社会关系的一 种，它实际上具有不确定性。从另一方面看，也正是因为社会资本基于公共道 德，它比起货币资本、人力资本等都更难获得，从而也同样具有难以改变或摧毁 的特征，所以，以诚信为核心要素的社会资本②能够在一个具有不确定性和风险 的社会中平衡社会的大震荡，起到促进社会稳定的作用。 从结构上看，诚信可以分为人格诚信、组织诚信和制度诚信。人格诚信是某 个具体人物所具有的令人信任的特质，依赖于个人的品德和行为，主要存在于熟 人团体当中。组织诚信是一个由多人形成的团体对外所具有的令人信任的特质， 依赖于该组织成员单个人和集体的言行。制度诚信是社会成员对普遍性的行为规 范和网络的认可而赋予规范和网络的信任，由此形成社会秩序。现代社会的流动 性往往使制度信任更为重要，政府作为一个为社会成员提供普遍服务的组织，其 诚信更多地依赖于制度及其落实，也就是说，政府诚信程度通过政府履行其职责 的一切行为反映出来。因此，政府诚信程度实际上是公众对政府履行其职责情况 的评价。 2．风险社会公共管理需要政府诚信 全球化时代是激进的现代性充分展现的时代，它仿佛是“一个无法控制的 功率巨大的发动机……尽管某些时候它似乎也有一条稳固的路径，但也有许多时 候它会飘忽不定地转向我们无法预测的那些方向。我们也绝不会感觉到十分安 全，因为它所穿越的地域充满了各种具有严重后果的风险。”③如果说风险社会 在西方学者眼里是以财富及其公平分配为核心问题的标准的工业化社会为起点的 现代性的开始，那么，在中国这样一个处于工业化和信息化过程交织在一起的转 型期的国家，财富与安全是核心问题的两面，由此也加大了风险社会公共事务管 ①郑也夫：《信任论》，中国广播电视出版社．2001，第16页。 ②参见李惠斌、杨雪冬《社会资本与社会发展》．社会科学文献出版社。2000，第】1页。 ③Giddens，A．TheConsequencesofModernity，c∞【lbridge：PolityPress，1990，p．139． 174《I政治改革与政府转型 理的难度，因为“无论是拥有财富的个体，还是产生了风险的国家，都不能逃 离风险而独获安全。”①值得庆幸的是，虽然全球化时代的风险空前强烈和繁多， 但由于科学技术和人们反思能力的增强，人们应对风险的能力也越来越强。 就风险社会的公共管理来说，关键在于公共危机事件的有效控制。一般来 说。公共管理与政府合法性之间存在着这样的逻辑联系：公共管理事务发生，政 府采取一定的政治行为来予以解决，而政治行为必然有社会结果的反馈，这个结 果的反馈中包含的最重要的一点就是人们对政府是否信任，而对政府的信任