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《细则》不细,前路难企业培训行 中国式禁烟 3月19日下午，年过半百的杨功焕很“时髦”地为自己注册了一个微博账号。 尽管时下中国的政府官员利用微博与公民沟通早已不是什么新鲜事，但让身为中国疾控中心副主任、国家控烟办主任的杨功焕下定决心开微博的原因却和其他人截然不同。 三天前，国家发布的“十二五”规划纲要中明确提出了“全面推行公共场所禁烟”。虽然只有短短十个字，但对于多年从事控烟工作的杨功焕来说，却是“字字值千金”。 “我很高兴，全面推行公共场所禁烟写进‘十二五规划’了。这是我二十多年的控烟生涯中，最高兴的几件事（之一）……”微博上，杨功焕难掩兴奋―对于这一天的到来，她等得实在是有点久。 迟到的文件 1999年，杨功焕即进入世界卫生组织总部无烟烟草行动部门（TFI）工作，参与烟草控制框架公约的准备工作。随后，她又以专家身份，加入中国烟草控制框架公约政府谈判代表团，参加全球烟草控制框架公约谈判。在业内人士的眼中，杨功焕不仅仅是中国控烟的见证人，更是一位重要的推动者。 因此，3月24日，“十二五”规划发布一周后，杨功焕就“趁热打铁”与清华大学国情研究中心主任胡鞍钢教授等一批禁烟斗士组织了一场研讨会，对“十二五”规划中的“全面推行公共场所禁烟”进行了深度解读：“‘全面’是全面铺开，不是在少数地区试点；‘推行’表明在未来5年中，政府要制定国家控烟规划，出台相应的法律、政策和措施，开展相关活动，促进公共场所全面禁烟，其中的关键策略是立法；‘公共场所’是指广义的公共场所，不仅包括医院、学校、办公场所、公共交通工具，还包括饭店、餐厅等；‘禁烟’不是简单地说禁止在公共场所和工作场所吸烟，也包括没有烟草广告，促销和赞助，杜绝向青少年出售烟草。” “虽然只有十个字，但这是将控烟内容首次纳入中国的国民经济和社会发展五年规划中，是中国政府烟草控制的一个里程碑式的进步。”当天的会议上，杨功焕说。 然而，与杨功焕此刻的喜悦形成鲜明对比的，是她两个月前的悲观。 今年1月5日，由杨功焕和胡鞍钢主编的《控烟与中国未???―中外专家中国烟草使用与烟草控制联合评估报告》正式发布，指出从2006年到2010年，中国政府承诺履行WTO《烟草控制框架公约》（以下简称“《公约》” ）五年间，控烟效果甚微，烟草流行水平居高不下，总吸烟人数超3.5亿，7.4亿非吸烟者遭受二手烟雾。中国控烟履约得分仅为37.3分。 当时距《公约》在中国正式生效5周年仅余3天，但距离中国承诺在2011年1月9日前实现公共场所全面禁烟的承诺相差甚远。该报告一经发布，迅速引发全社会关注，“中国5年控烟基本不成功”的报道被各大媒体疯狂转载，中国“爽约”也已成定局。 但是，也正是这份报告，引起了政府的重视。 作为“十二五”规划专家组成员，胡鞍钢对记者回忆，去年12月8日，专家委员会第一次对“十二五”规划草案进行讨论时，其中并没有关于控烟的表述。当时，胡鞍钢建议加入一句对政府控烟态度的表述，却没想到今年2月8日国家“十二五”规划再次交专家组讨论时，“全面推进公共场所禁烟”出现在规划纲要第三十四章第一节“加强公共卫生服务体系建设”中。 3月22日，卫生部迅速对“十二五”规划作出回应，印发新版《公共场所卫生管理实施细则》（以下简称“《细则》” ），明确规定，室内公共场所禁止吸烟，并将于2011年5月1日起实施。 “现在大家对此欢呼，实际上它是个迟到的东西。”3月26日，杨功焕在接受时代周报记者专访时说，实际上，按照《公约》要求，中国2009年就应该出台一部关于控烟的全国性大法，但直至今日，仍未出炉。 “当时卫生部觉得出台全国的法麻烦，就想在《公共场所卫生管理条例实施细则》中加上控烟的规定，但由于1987年《公共卫生管理条款》中所指的‘公共场所’是经营性场所，而非这次我们所说的广义的公共场所，因此在当时的卫生部内部，即使一些不是负责控烟的部门都不理解，也都不愿意加，所以就一直拖着，没有动静。”杨功焕说。 不细的细则 尽管《细则》已经出台，但能否落地却成为控烟人士心中巨大的问号。 根据《细则》规定：“室内公共场所禁止吸烟……公共场所经营者应当开展吸烟危害健康的宣传，并配备专（兼）职人员对吸烟者进行劝阻。” “那么，到时候如果有人在公共场所抽烟，是否真的会被罚？谁来罚？罚谁呢？”杨功焕提出质疑。由于《细则》中关于执法单位只笼统地说了一句“卫生行政部门”，但杨功焕认为卫生行政部门显然并不具备很好的执行力。“而且，从法律层面说，卫生部的这个《细则》也是一个层级比较低的法。” 而对于《细则》的出台过程，著名的民间控烟机构新探健康发展研究中心副主任吴宜群则用“仓促”二字来形容。“尽管卫生部此次反应迅速，但作为一个卫生部门的条例，控烟是不是要卫生监督部门去做，执法是不是卫生监督部门来执法，目前都不清楚。所以我们认为，这个细则