土地宏观调控的政策体系设计——基于中国实践的分析.pdfVIP

《经济问题探索》2010年第9期 土地宏观调控的政策体系设计 基于中国实践的分析 丰 雷 (中国人 民大学公共管理学院土地管理系，北京 100872) 摘 要：基于中国实践，对土地宏观调控的政策 目标、主体、对象以及政策工具等进行系统分析。主要结论 是：(1)尽管面临缺乏理论依据、缺少国际经验、缺乏可行的政策工具以及土地市场的区域性导致传导机制不 顺畅等困难，但是土地宏观调控政策是适应中国现实的 “次优选择”； (2)土地宏观调控的目标应明确为重点 保障宏观经济长期增长；(3)土地宏观调控的政策工具有供地政策、土地规划、土地税收、土地价格、土地制 度改革 以及土地行政手段等；(4)供地政策可作为土地宏观调控政策的核心，长期来看则可将深化土地制度改 革作为宏观调控的重要手段，并尽量减少价格管制和行政手段的运用。 关键词：土地政策；宏观调控；政策体系 一 、 引言 策、土地价格政策、土地制度改革措施以及土地行政 土地政策参与宏观调控，实质上是政府制定和实 手段等。 施相关的土地政策，通过对土地市场和土地利用的干 二、土地政策参与宏观调控的困难及可行性 预来调控宏观经济，以实现经济长期稳定增长的目标。 土地政策参与宏观调控所面临的困难，主要表现 2003年以来我国的宏观调控具有综合运用多种政策工 在以下四个方面： 具、尝试采用土地政策、经济手段与行政手段并用、 首先，缺乏理论依据。主流经济学关于土地市场 “治标”兼 “治本”以及调控及时和力度得当等特点， 与宏观经济关系的基本观点有二：一是由于土地与资 并取得初步成效，紧缩的供地政策对抑制投资的过快 本的替代关系以及土地总量的固定不变，土地供给对 增长，防范可能出现 的 “经济过热”起到 了积极作 于经济增长并非至关重要；二是土地市场与宏观经济 用。 关系的主导方面是宏观经济决定土地市场而不是相反。 土地政策参与宏观调控是一个新课题。一方面， 总的来说主流经济学缺少土地宏观调控的理论基础， 与宏观经济政策本质上是一种短期需求调节政策不同， 必须联系中国实际进行理论修正和创新。 土地政策很大程度上属于微观经济政策 ，政府运用诸 其次，缺少可资借鉴的国际经验。成熟市场经济 如分区制、容积率管制等土地利用管制政策弥补市场 国家基本上采用货币政策和财政政策作为宏观调控的 失灵，提高土地市场效率；另一方面，土地政策还具 主要工具，几乎没有运用土地政策参与宏观调控的先 有强烈的区域性，发达国家的土地政策主要 由地方政 例。 府制定和实施。中国政府虽然一直采用土地政策，但 第三，土地市场的区域性导致土地宏观调控的传 在2003年以前从未将之视为一种宏观经济政策。 导机制不顺畅。中央与地方政府的关系未能很好地理 本文首先分析土地政策参与宏观调控的困难及现 顺、二者 目标的不一致，以及由此导致的地方政府常 实可行性；其次探讨土地宏观调控的政策 目标、政策 常采取观望态度等，固然是导致土地宏观调控传导机 主体和对象等；最后重点分析可作为土地宏观调控政 制欠通畅的主要原因，却非根本原因。导致土地宏观 策工具，主要包括供地政策、土地规划、土地税收政 调控传导机制不顺畅的根本原因是土地市场的区域性 作者简介：丰雷 (1972一)，男，山东聊城人，中国A-R大学公共管理学院土地管理系副教授。主要研究方向：不动产经济、 房地产研究中的计量分析方法。 基金项目：教育部 “2ll工程”三期子项 目 “中国特色的公共管理与公共政策学科平台建设”；中国人民大学明德青年学者培 育计划项 目 (批准号：10XNJ006)。 ① 从理论上讲 “一刀切”正是宏观经济政策的特点。宏观政策调控的是总体经济，货币政策也好，财政政策也好，调控对象是所 有微观主体，自然需要 “一刀切”。所以 “一刀切”本身并不是问题，关键是土地政策具有很强的区域性 ， “一刀切”的政策往往缺乏 效率。