激活财政资金存量视角下的公共预算改革研究-地方财政研究.docVIP

科研要报 2015年第7期(总第81期) 2015年7月1日 ●杨玉霞 谢晓光 激活财政资金存量视角下的 公共预算改革研究 中国启动于1999年并不断推进至今的预算改革，面临着难以破解的预算权力结构问题。2013年7月3日国务院常务会议提出要研究激活财政资金存量，这无疑给公共预算改革所面临的深层矛盾提供了化解的契机，因为激活财政资金存量问题，说到底是改进公共预算管理、提升政府预算管理水平问题。2014年以来李克强总理在国务院常务会议上先后七次提及盘活财政存量资金，而且相应的要求越来越具体、严格和迫切，这些都为打好公共预算改革攻坚战又增加了一筹胜算的砝码。以此为切入点，深入推进公共预算改革，对于在中国真正建立起现代公共预算制度，对于当前稳增长、促改革、调结构、惠民生政策目标的实现具有重大的现实意义。本文从预算权力结构重构实现公共预算民主化、完善全口径公共预算体系、提高预算编制准确度、实施绩效预算提高预算执行效率等方面探求当前公共预算改革所触及的深层次矛盾化解之路径，使公共预算成为治理国家的基本制度。   激活财政资金存量视角下的 公共预算改革研究( 辽宁大学 杨玉霞 谢晓光 ( 中国以建立现代公共预算为目标的实质性预算改革，改善了预算权力结构，新的预算程序逐渐形成，通过资金约束政府及其各个部门活动的改革目标初见成效。然而，改革仍未解决政治体制变革滞后、预算权分散、预算公开透明不到位等深层次的矛盾。盘活财政存量资金政策的推进为解决公共预算改革深层矛盾提供了契机，激活存量不仅仅是国库账面上的现金存量，更重要的是利益存量的调整。 一、公共预算改革深层矛盾焦点及化解契机 (一)预算权分散折射出的某些需要改革的政治过程 我国公共预算改革进行了十余年，取得了巨大的成就，但一直没有改变既有的预算分配权，即预算权在财政部门、计划权在发展和改革委员会，教育部和科技部也拥有少量预算资金的分配权。人民代表大会作为立法机构应该行使的预算监督权一直流于形式。预算权的分散与人民代表大会对于预算的形式上的监督与我国的行政体制是有必然联系的，政府预算作为财政管理的重要工具之一，从其产生的那天起就天然地与政治联系在一起。我国公共预算改革推进到今天，对政治过程确实产生了很大的影响，一定程度上推动着国家治理水平的提升，但一直没有解决的预算权分散的问题，也折射出了公共预算改革到了需要政治过程的某些核心部分进行改革，才能促使公共预算管理制度真正在中国建立起来，进而推动国家治理向更高层次提升。 (二)预算对政府财政收支制约有限导致出现大量财政存量资金 预算是制约政府财政收支活动的重要法律根据，我国的预算审查监督制度还不能满足社会主义民主政治建设和依法治国的需要，还没有完全实现宪法和法律关于预算审查监督的精神，实践中缺乏成熟的法制化运作规范和有效的具体措施。 目前财政资金的分配，是利益集团博弈的结果，更多地考虑财政资金多多益善，而未对效率如何给予充分的重视。财政支出方面，在编制预算过程中，党政领导主导财政支出安排，导致预算编制和财政支出结构不合理，财政执行主体不遵守预算，财政支出活动过于任意，致使政府财政越位和缺位的现象同时存在，支出超预算问题突出，财政支出资金使用效益有待提高。财政收入方面，各部门单位的预算超收收入普遍未纳入立法机构的预算审查，非税收入亦缺乏相应的法律规范、程序约束和预算监督，导致大量的财政资金不受立法机构和社会民众的审查监督。收支两方面缺乏约束的多年运行，致使目前沉淀了大量的财政存量资金，未能得到合理的配置使用，财政资金使用效率低下。同时，出现行政府预算制度中专项支出、法定支出等的不合理，预算编制科学性准确性的欠缺，预算执行的随意性等。 (三)全口径预算逐步实现但透明度依然较低 预算透明度是衡量一国财政民主化和财政监督力度的重要指标。预算真正做到透明公开的前提是，预算要涵盖所有的政府收支活动即全口径预算，并且细化到每一笔收支的具体用途。 政府预算透明公开是公民民主意识的体现，是政府的法定义务。我国的预算透明公开随着全口径预算改革的提出与推进取得了一定的进步，但是仍然存在一些亟待解决的问题。第一，预算编审缺乏民众参与，现行的预算法律法规将公民的预算参与仅仅限定在对预算执行过程的监督上，没有涵盖预算编制和预算绩效评估环节，限制了公民的预算参与和监督功能的发挥。审批预算只有少部分地区举行听证会，且很少真正有民众参与，由于人大代表预算专业知识不足，又往往使预算审批流于形式。第二，公开的政府预算信息并非全口径预算，且质量低。随着2013年社会保险基金预算提交到