公共地役权制度在公益林管理中的应用-武汉大学环境法研究所.PDFVIP

生 态 文 明 法 制 建 设 ——2014年全国环境资源法学研讨会（2014.8.21~22·广州）论文集 公共地役权制度在公益林管理中的应用 * 杨 萍 （南京林业大学经济管理学院法律系，江苏 南京210037 ） 摘 要：长期以来以禁伐或限伐义务、限制性利用义务为主的公益林管理内容，缺乏利益诱导机制，导 致公益林建设中生态利益与经济利益保护失衡，影响公益林的可持续发展。借助公共地役权这一复合型 权利的特性，明确了该制度主要在公益林的经营管理中适用，以达到利益协调的目的。 关键词：公共地役权 公益林管理 利益协调 公益林建设工程是中国覆盖范围最广、涉及林农数量最多、区域性差异最大的生态保护工程之 一，公益林管理的完善是该生态工程可持续发展的有利保证。学者对公益林管理研究集中于公益林 管护主体、管护效率、管理面临的困境、公益林限制性利用等方面，认为我国公益林管理中存在诸 多问题并影响了公益林建设目标的实现，如管理措施单一，“重栽轻抚”、一律禁伐，导致公益林林 木个体不健康、林分病虫害严重、生态效益低下（魏巍，2007 ；熊璐璐等，2012 ）；主体权利义务 不对称、权益保障不足导致公益林管理粗放、一些地方甚至出现公益林林地“逆转”和偷盗现象（温 庆忠等，2010 ；罗联烽，2010 ）。学者认为其中的原因主要是利益相关者在生态公益林管护中有显 著的利益冲突（魏巍，2007 ），冲突意味着需要重新构建不同的利益资源分配调整机制（黄中显， 2009 ），因此探索一条引导各利益相关者参与到生态公益林管理中的新机制是解决目前公益林管理 问题的重要途径（魏巍2007 ；郝春旭等2010 ）。本文在论述公益林管理中所面临的问题的基础上， 重点从公共地役权制度的利益协调功能角度展开分析其在公益林管理中的应用范围，提出可供借鉴 的建议。 一、公益林管理属性及面临的困境 （一）公益林公共管理属性 为实现森林可持续经营目标，中国政府自 1998 年开始实施森林分类经营政策，将森林资源按 其主导功能的不同划分为公益林和商品林，并分别采取不同的法律制度，同时国家建立森林生态效 益补偿基金，对公益林进行补偿，以解决因其外部性特征而带来的经营动力不足问题。 从森林的主导属性和任务看，生态公益林所提供的生态服务是一种严格意义上的公共产品，主 要目标是保护森林生态，实现森林资源的可持续发展。公益林建设工程是国家组织实施的公共物品 生产项目，属于公共管理的范畴。公共管理在一定程度上被视为运用公共资源实现公共利益的社会 活动。长期以下以效率为核心价值取向的公共管理基于公共利益保护优先的理念，以及行政管理便 利性原则的考量，在公益林管理中表现为确立以禁伐、限伐、限制性经营利用等强制性义务为主的 法律规范，力图通过这些义务最大限度地实现森林资源的生态效益和社会效益。这些限制性的规定 没有很好地考虑到森林生态保护与林区人口基本生存压力之间的互动关系，对公益林经营者设置了 过多的财产处分权限制，增加了其承担的生态义务，而经营主体的自由经营权以及林木财产的处分 1 权没有得到完全的实现，经济收益受到很大的影响 。 （二）公益林管理面临的利益失衡困境 在南方集体林区，森林资源是农民赖以生存的物质生产资料，农民的生活与森林资源密切相关， 公益林管理成功的关键不在于森林资源经营管理权的公共化，落脚点在于能否有效保护农民的经济 2 利益 。 （1）公益林管理中存在多个利益相关主体，利益协调困难 从公益林政策制定到包括公益林区划、公益林管理的实施过程，多个相关利益主体的利益需求 存在矛盾，中央政府作为生态公共品保护与供给者，追求的是公益林建设中的正外部性公共品—— 生态利益。地方政府作为生态公共品保护与供给的代理者，在追求公益林建设的正外部生态效益的 同时，更希望获取地方利益、部门政绩；而农户要的是自身的经济利益。不同的利益需求或利益取                                                                * 作者简介：杨萍，南京林业大学法律系，副教授，研究方向：环境资源法律制度