第13章授权立法.pptVIP

由上观之，凡宪法和法律规定享有立法权的机关都可以成为授权立法的主体，这也同样说明了，我国授权立法的法律规范数量是庞大的。 三、授权立法的位阶 位阶是表示法律所处的层次与地位，讲法律位阶一般是讲法律规范在法律体系中的等级地位。具体地说，法律位阶是依据法律法规的效力来源，确定法律规范之间的相互关系，以及以此解决相互冲突的法律规范的法律效力制度。 授权立法作为一种重要的立法制度，授权的立法在一个国家法律体系中所处的地位与效力即位阶如何呢？我国学者对这个问题颇有争议，即使在《立法法》施行几年后的今天仍然没有取得一致的看法，在实践中也造成一定的适用困难。 一种观点认为，授权立法的位阶与授权机关依据职权制定的法规范性文件的位阶相同。 我国学者周旺生教授在其《立法学》一书中认为：“委托立法权亦称授权立法权或委任立法权，是指有关政权机关由于立法机关的委托而获得的一定的立法权。”“委托立法权在立法体制中的地位是与委托机关的地位相一致的。”“一般说，由于委托立法权产生于一定立法机关的委托，它应被看作委托机关所享有的立法权限的组成部分，如果委托机关是国家立法机关，它委托有关机关行使的立法权，可以被视为国家立法权的组成部分，高于其他立法权。”他还举例说，“一国的国家立法机关委托某地方立法机关行使原国家立法机关行使的立法职权，这种委托立法权就高于被委托的地方立法机关通常所享有的地方立法权。” 在《立法论》一书中，周旺生教授以国务院的授权立法为例进一步阐明了这种观点，“授权立法权主要是立法机关授权有关机关代行的一种立法权，效力、等级上高于行政法规立法权。”(参见周旺生著：《立法论》，北京大学出版社1994年版，第395页。) 这种观点的理论依据是“代理说”，即认为授权立法是被授权机关“代理”授权机关制定法规范性文件，由于被授权机关是代理授权机关行使立法权，因而被授权机关制定的法规范性文件的效力，应当同授权机关根据法定职权制定的法规范性文件的效力相同。 第二种观点则认为，“授权立法是立法权性质因授权而依法转移后的一种立法。 某一法定立法权，由享有该项立法权的立法主体通过授权这一行为使其立法权转移到另一个无此项法定立法权的国家机关，另一个国家机关就获得了该项权限，该项权限此时成了受权机关的权限的组成部分了。所以授权立法改变了法定立法权的性质和主体属性，产生了转移，改变了法定立法权的划分。”(参见张根大、方德明、祁九如：《立法学总论》，法律出版社1991年版，第217页。) 这种观点的理论依据可以称之为“立法权转移说”。按照这种观点，立法可以因情势变更之需要而由一个主体转移到另一个有关主体。 其立法主体的转移而使得立法权的性质也发生变化，其所进行的授权立法的地位应与受权机关原来的立法地位相适应，而不是与作出授权的机关的立法地位相同。如果接受授权的机关原无立法权，只是由于授权而成为立法主体，则其授权立法的地位应与其机关地位相适应。 对于第一种观点关键是理解授权立法是否就是被授权机关对授权机关权力的代理？代理是民事法律中的一项重要制度，它指的是代理人在代理权限内以被代理人的名义实施由被代理人承担民事责任的民事法律行为制度。 就“名义”而言，代理制度要求以被代理人的名义进行活动，但授权立法则非如此，它是被授权机关以自己的“名义”进行的 活动。 就“责任”而言，代理制度要求被代理人承担责任，这种责任延伸于授权立法就是，根据授权制定出来的法规是授权者法律整体的组成部分，具有与授权者自身制定的法律同等的效力等级。但是在授权立法制度中，被授权机关根据授权而制定的法规范性文件的行为，只能由被授权者，而非授权者承担责任。因此，授权立法与民事代理根本不是一回事。将授权立法视同为被授权机关对授权机关权力的代理的观点也就不成立。 对于认识当前中国授权立法实践，第二种观点更具现实意义：即授权立法的位阶等同于被授权机关制定的规范性法律文件的位阶，如果被授权机关是非法定的立法机关，则与其在国家机关体系地位相一致。 这不仅是基于以上两个理由：一是以被授权机关自己的名义而从事的立法行为；二是责任也是由被授权机关来承担。我国现行的授权立法实践也证明了这一点，被授权机关在授权范围内进行了大量的授权立法，其调整与发挥作用的范围与被授权机关的职权立法是一致的，如经济特区的授权立法，它构成了经济特区立法的组成部分，与经济特区本身所享有的职权立法性质并无二致。 四、我国授权立法存在的弊端或不足之处 正如任何事物都有两面性一样，授权立法也如此，我们不仅要看到它的积极性方面，还要看到它的消极性方面。一般来讲，在我国立法实践中，授权立法的不足之处有以下几种情况： （一）授权立法主体和授权对象非常混乱。在前面我们讲到我国授权立法的类型时，可以看到，凡是享有立法权的主体都可以成为授权主体。授权对象也如此