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以制度建设为核心 构筑起防范案件风险的屏障 　　随着监管部门监管力度的加大、商业银行风险管理的普遍加强以及全社会信息透明度的日益提高，近一段时期，商业银行陆续暴露了一些违法违规案件。深刻剖析这些银行案件，我们不难看出，案件产生的根本原因是制度缺失或执行不力。当前银监会正在组织在全国银行业金融机构开展以制度建设为核心的案件专项治理活动，其宗旨是以制度建设为核心从根本上构筑防范案件风险的屏障。　　制度缺失和执行不力是银行业案件多发的根本原因　　诺贝尔经济学奖获得者、新制度经济学主要代表人物道格拉斯。C.诺思（Douglass?C.North）对制度作了如下定义：“制度是一系列被制定出来规则、应遵循的要求与合乎伦理道德的行为规范，用以约束追求福利或最大化利益的个人行为。”这一定义说明制度是人们创造的、用以限制人们行为的框架。制度可以提供及时、准确的信息，规范从业人员的行为，减少工作的不确定性，降低风险。我们常说“立规矩，成方圆”，通俗地反映了制度的重要性。制度在银行业风险管理、案件防范中起着关键性作用，银行业的稳健运行是以健全的产权制度、业务经营制度、内部控制制度、监督制约制度等制度作保障的。但我国银行业发生的各种违法违规案件，暴露了银行业金融机构在制度建设与执行中存在着明显的缺陷。　　（一）体制转轨时期存在制度缺陷。在两种体制转轨过程中，由于新旧体制的摩擦、深层次矛盾没有得到根本解决，容易产生金融风险。这是由计划经济向市场经济转轨过程中的国家所特有的风险，主要是由于缺乏市场机制的约束力和经济主体之间不完整甚至扭曲的信用关系造成的。1998年经济过热和亚洲金融危机期间，包括亚行在内的各国银行案件不断发生。在外界看来，这种似乎与宏观经济周期相伴随的“怪圈”再次投影在我国加速改革的银行业身上。国民经济处于高速增长期，又是矛盾的凸显期，社会调解、监督机制和法律建设还不完善，诱发犯罪的消极因素增多。处于改革攻坚阶段的银行业，大量的新制度还很不完善，操作还不规范，管理还不够严谨，最容易给犯罪分子带来可乘之机，致使银行案件在经济改革、银行改革的过程中不断呈现。　　（二）公司治理机制不完善。公司治理是一系列定义了股东、管理者、债权人和其他利益相关人之间关系的规则。公司治理的目的为解决因所有权和经营权相分离而产生的委托－代理问题而设定的制度安排。从银行内部来看，国有商业银行的公司治理机制建设取得一定的成果。但是，公司治理机制的改革并不彻底，普遍存在缺陷。表现在：责任不清，权力不明，追究不严，经营决策权过于集中，缺乏有效的制衡机制，尤其对基层高管人员缺乏有效监督，导致“内部人控制”问题严重。从一定意义上来说，这也是近来国有商业银行案件高发的最主要原因。　　（三）内控基本制度安排缺失或执行不力。主要表现在内部控制不能覆盖所有风险点，许多基层机构未建立并执行异地交流制度、重要岗位轮换制度、强制休假制度和近亲属回避制度，从而为犯罪分子长期作案、合伙作案提供了可乘之机；内控制度建设滞后于业务发展，控制手段欠缺，操作风险突出；银行内部各岗位有章不循、违规操作、逆程序办理业务、玩忽职守等问题相当严重。权力大于制度、情面大于制度，违反领导意志就会下岗失业，丧失利益，制度执行受到严峻挑战，“顺水人情”成为“潜规则”。　　（四）制裁违规行为的制度安排力度不够。由于“人是理性的”，因此当违反制度所付出的成本小于收益时，制度对人的约束就会大打折扣。在银行业金融机构中，主要表现为对案件的查处不严，责任追究的力度不够。对违法违纪人员处理上，灵活性有余，原则性不足；重经济处罚，轻行政处分；避重就轻，只处理当事人，不层层追究相关责任人和领导责任；个别机构领导对违规违纪案件往往是大事化小、小事化了，甚至为保政绩，隐瞒案件，自行消化，使案件得不到及时查处，助长了作案人的侥幸心理。由于对违规问题查处不严，变相培育了“违规文化”，即不违规吃亏、不违规不发展。　　（五）缺少有效监督制约的制度安排。内部审计部门未真正做到全系统垂直管理，片面服从本单位领导，只对同级领导负责，不能独立地进行审计检查和做出公正评价。内审实施缺乏权威性，往往只是对发现的问题建议、督促整改，很少给予处罚。一些银行机构事中复核和事后监督，还存在一定的制度漏洞。另外，社会公众缺乏基本的金融知识，社会监督薄弱，加之银行信息不透明，使银行业不规范操作得以长期存在。　　推进银行业制度变迁，切实防范案件风险　　制度变迁是人们特定的活动方式和相互关系的行为规则的变化，它意味着一种更有效的制度安排对另一种制度安排的替代过程。由于防范银行业金融机构案件风险的制度选择目标是明确的，为此制度变迁是必然的选择。　　（一）加快银行业的改革步伐。完善公司治理是国有银行改革的核心。良好的公司治理正是确保银行