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 第二章 公共政策制定的逻辑过程  第一节 公共政策问题的分析  一、政策问题的内涵  二、政策问题的确认  三、政策问题的分析方法  一、政策问题的内涵 （一）定义 问题泛指实际状态与期望之间的差距。 社会问题是指社会实际状态与社会期望之间的差距。 政策问题是指那些已经被社会上多数人觉察到的实际状态与理想的状态之间存在差距，需要政府采取行动加以解决并被政府纳入政策议程的问题。  （二）政策问题的特征 1、问题的一般特性 （1）相互依存性 任何一项公共政策问题都不是孤立的，而是整个政策问题体系中的一个有机组成部分，政策问题之间、政策问题与政策环境、政策物质条件之间都存在相互依存性。 政策问题之间的相互关联性要求我们在处理问题时必须从整体出发，从各个具体政策问题之间的相互作用上去把握。  例子：治理河流  如治理河流的排污问题就涉及 环境问题、经济问题和技术问题。  政府无论是采用禁止附近企业和居民向河流中排污，还是建立严格的排污标准，都将影响到河流附近的企业的效益乃至生存。这就涉及了经济问题。如果企业按照国家的排污标准，改进污水处理系统，那么就涉及技术政策问题。  公共政策问题的特征 (2)主观性 政策问题通常是被有选择地加以解释、确认和评估的问题。 人们对政策问题的分析和判断，是以一定的利益和价值取向为基础的。  讨论：贫困是一个政策问题吗？  如果没有穷人，谁去买那些便宜的食品?谁去雇用那些收费低廉的医生和律师?社会救济和福利工作人员到哪儿去找工作?一些以穷人为主体的政治团体和党派何以在社会中存在?在他们看来，社会是一个等级的社会，必然存在贫富之间的差别，贫困是有利于社会均衡发展的一种自然安排，它起到的是一种积极的作用，破坏这样一种均衡可能会带来更多、更严重的社会问题  讨论：贫困是一个政策问题吗？ 贫困只是有利于有权有势的富有阶层的一种社会安排，如果对这种社会状况不加以改变，就会出现严重的社会对立，由此引发激烈的矛盾和斗争，阻碍和破坏社会的良性运行。  公共政策问题的特征 （3）客观性 尽管问题的建构受人们的价值观、历史文化等主观性的影响，但是政策问题必须是一种客观存在的现象或事实。这些现象或事实可能被直观地察觉到（如物价过高、物品短缺等），也可能不能直观地察觉到，需要通过专业人员的调查统计分析才能说明（如通货膨胀率、消费者物价指数等），但是不管怎样，这些现象或事实必须是客观存在的，而不是虚构的。  政策问题的特征 (4)历史性和动态性 所谓历史性，是指公共政策问题从它的成因来看都不是突发的，而是要经过一个逐步发展的过程才会达到普遍化和严重化的程度 问题的动态性是指问题虽然具有相对的稳定性，但是它又具有随着问题解决的程度、影响范围的变化和时代的推移而产生变化。  公共政策问题的特征 2、影响政策问题议题化的特征 (1 ) 问题的重要性 (2 ) 复杂性；（3）有无先例和流行程度 ；（4）)戏剧性的和危机性的事件 。  （三）公共政策问题的类型  按公共政策问题的确定程度，将政策问题分为确定的、比较确定的和不确定的问题  按公共政策问题发生的不同领域，将政策问题分为政治、经济、社会、民俗问题等  按公共政策问题的作用范围，分为全国性的和地区性的问题  按公共政策问题的功能分，公共政策问题可分为指导性、分配性和限制性问题  从产生的根源上看，可分为失范性问题和结构性问题。  从政策问题的结构上看，可分结构优良、适度和不良问题  失范性问题和结构性问题  （1）失范性问题 这类问题产生于偏离社会正常生活和规范的一些过失行为。由于这些行为和人们的日常行为规范格格不入，所以容易区别；但是过失和偏差并没有绝对的标准，需要在特定的环境中去考虑。如重婚、家庭暴力等。  失范性问题和结构性问题  （2）结构性问题 由社会自身的制度性结构不合理所导致的问题。 如贫穷可能是经济结构不平等造成的。 中国现有的家庭结构也可能造成一系列问题。  结构优良、适度、不良  二、政策问题的确认过程  二、政策问题确认的过程 “有效地阐释问题就等于解决了一半的问题。”  1、政策问题察觉 政策问题察觉是指某一政策现象被人们或决策者发现并扩散，逐渐引起社会公众和政府有关部门关注的过程。  二、政策问题确认的过程 2.政策问题的界定 政策问题界定是指对政策问题进行特定分析和解释的过程。  首先要将问题进行必要的归类，这就如同医生要将病人的问题归类一样。  其次需要对政策问题进行必要的诊断，这就像医生给病人看病一样，诊断了病情，知道了病人得了什么病，才能决定治疗方向和方案。 一是诊断问题差距 ；二是诊断问题产生的原因