湘潭大学行政管理专业考研书目《公共管理导论》笔记.docVIP

第一章 变革的时代 1.1 引言 自从20世纪80年代中期以来，许多先进国家公共部门的管理发生了变革。传统的公共行政已经从理论上和实践上受到质疑，而新公共管理模式的应用则意味着在公共部门中出现了一种全新的典范。 这种新的典范对那些曾被认为是传统公共行政基石的基本原理提出了直接的调整。 这些原理是：（1）官僚制。 （2）存在一个最佳的工作方式，并且在综合性工作手册中规定工作程序 以供行政人员遵循。 （3）通过官僚制组织提供服务，一旦政府介入到某一政策领域，它也通过 官僚制组织成为商品和服务的提供者。 （4）行政人员普遍信奉政治与行政二分法，即政治问题与行政问题的分离。 （5）认为激励个体公务员的力量是公共利益，因为服务于公众是大公无私的。 （6）公共行政是一种特殊的活动形式，因此，它需要一支中立的、无个性的、终身任职的，且能够为任何政治领导人提供同样服务的职业官僚队伍。 （7）从字面意义上讲，公共服务领域的任务确实是行政性的，也就是说，执行由他人提供的指令而无须为结果承担个人责任。 这七个原理现在已经受到了挑战： （1）官僚制确实“业绩彪炳”，但它并非在所有的场合都运作良好，它已经产生某些消极 性后果。 （2）试图寻求一种最佳的工作方式是非常困难的，且容易造成组织运作的讲话。 （3）官僚制组织并不是提供公共物品与服务的唯一方式。 （4）政治与行政问题长期交织在一起，但这种现象对管理结构的影响直到最近才显露出来。 （5）尽管公务员可能受到公共利益的激励，但不容否认，他们本身又是政治活动的参与者。 他们并不是纯粹的、大公无私的，而是为自己的晋升或所在机构而工作。 （6）公共服务领域所具有的特殊就业条件已急剧减弱，尤其是在私营部门发生了许多变化的情况下，终身任职已经十分罕见。 （7）公共部门中的任务目前被认为更具有管理性，它要求人们对实现结果负有责任，而不是被看作“行政性”的，且公务员的任务也不仅仅是执行命令。 1.2 一种新典范 公共部门管理的基本典范包括两种对立的组织形式：官僚制组织与市场组织。 这两种组织形式的主要区别在于，一个是选择性，另一个是强制性；一个允许通过市场寻求 一致性的结果，另一个则通过官僚等级组织对结果施加影响。它们建立在完全不同的世界观 基础之上。传统行政模式的基础是官僚制，而新公共管理的基础则是市场。 一种典范并不意味着必须存在一系列一致同意的观点，相反，它是指一些短期存在、并被 学科实践揭示出来的观点。传统的行政模式源自于韦伯、威尔逊和泰勒的理论，在特定的 时间条件下，它拥有大量的知识、教材以及接近同行的办法。从这个意义上讲，传统的行政 模式确实符合典范的这一特征。从典范的意义上讲，传统行政模式的理论基础是官僚制理论。 新公共管理典范具有完全不同的基本理论基础，即经济学理论与私营部门管理理论。 典范变迁是一个渐进性过程，一种思想流派的衰落往往伴随着一种替代性流派的产生，在此 这种新流派就是新公共管理。在决定拒绝一种典范的同时，总是决定接受另一种典范；在引 起决定的决断中，包含着对两种典范的本质及其相互之间关系的比较。 1.3 一种新方法的出现 20世纪90年代初期，大多数先进国家和许多发展中国家都产生了一种新的公共部门管理 模式。 在英国，20世纪80年代发生了一系列的改革，如撒切尔政府时期的大规模公共企业民营化 改革、精简公共部门改革等。不久以后理论家们就开始察觉到管理形式发展的一种新趋势。 在美国，一个重要事件是1992年奥斯本和盖布勒出版了《重塑政府》艺术。克林顿当选后， 副总统戈尔的《全国绩效并评估》明显受到奥斯本和盖布勒影响。戈尔报告试图通过四条主 要原则来改变美国联邦政府的文化：（1）削减烦琐、拖拉的办事程序；（2）顾客至上；（3） 授予下属取得结果的权利；（4）回归本源，“产生一个花费少、效果好的政府”。 公共管理改革是在完全不同的基本理论的指导下进行的，这些基本理论包括：政府工作人员 受到经济动机的支配；私营部门的弹性管理为政府部门提供了经验；行政不可能脱离于政治。 这种理论的变革是由行政转变为管理，前者主要是指执行指令，而后者则意味着实现结果， 并为此承担个人责任。 1.4 行政与管理 行政的职能与管理相比更狭窄，限制也多。因此，从公共行政转变为公共管理意味着在理论 上与职能上发生重大的变革。 行政从本质上是指执行指令和服务；而管理则指：（1）实现结果，（2）管理者实现结果的 个人责任。“行政”和“管理”不是同义词，它们在公共部门中的应用也不太一样。公共行 政是一种为公众服务的活动，公务员执行他人制定的政策。公共行政关注的是程序、将政策 转化为行