政府公共服务外包价值、风险及其法律规制.pdfVIP

莩东’拜玄 2011年第4期 政府公共服务外包：价值、风险及其法律规制串 杨 桦 刘 权 【摘要1政府公共服务外包不仅可以增加公共服务数量，满足社会多元需求，而且还具有提高公共服务 效率与质量、缩减政府规模、减轻财政负担等多重价值。但外包过程中产生公共服务非均等化加剧、政府权 力寻租、监管失效、形成新的垄断等风险，这在客观上制约了政府服务外包的良性运作与扩展。为此，必须 通过明晰公共服务外包的范围、导入正当程序、优化监管与评估机制、培育多中心供给主体、建立政府担保 责任等方式。规制来自政府和承包方的双重风险。 『关键词1公共服务 外包 风险 法律规制 [中图分类号]I)035[文献标识码]A[文章编号]1000—7326(2011)04—0052—07 自19世纪末20世纪初以来，世界上大多数国家都开始了从秩序行政到服务行政、由“夜警”国家 向福利国家的转变，政府职能迅速扩张，政府除了承担传统职能外，还要向社会提供大量公共服务。20 世纪70年代末以来。随着新公共管理运动在全球范围内的蓬勃兴起以及政府公共服务供给机制改革的 日益深化，政府在公共服务提供过程中的角色得以重新定位。政府逐渐摒弁垄断性的公共服务直接生产 模式，开始从单一中心治理走向多中心治理，政府日益重视将公共服务以合同的形式外包给私营部门． 以期减少开支，控制政府规模，提高公共服务的质鼍，增加公众的满意度。在我国，政府公共服务外包 属于舶来品。在计划经济时代，政府几乎大包大揽所有的事务。无所不能、无处不在。改革开放以来． 随着社会主义市场经济体制的建立、政府职能的转变、治理方式的创新，政府公共服务外包得以兴起并 发展迅速。① 一、对政府公共服务外包的认知 服务外包(Service Outsourcing)发源于经济学，是指某一组织或个人将生产或经营过程中的某一个 或几个环节交给其他人完成的行为。在西方国家，政府将公共服务以合同的形式。交给具备条件的私营 $本文系广东外语外贸大学国际服务外包团队研究项目“服务外包中的法律问题研究”(fwwb0906)的阶段性成果，， 作者简介杨桦，广东外语外贸大学法学院副教授(广东广州，510420)；刘权，北京大学宪法与行政法学专业博 士生(北京，100871)。 ①1994年，深圳市罗湖区政府率先实行环境卫生服务外包；1996年．山东省泰安市退伍军人周某以每年10800元 的价格承包下该市下官村的治安．因而成为中国“治安承包”的第一人：2000年，上海率先在改革社会管理体制时提 出并推行政府居家养老服务外包业务；2003年，苏州海关在辖区开展了引入中介机构外包服务、辅助海关核查核销的 尝试；2003年，宁波市鄞州区五乡镇明伦村村民张伟忠经过公开竞标，以2．52万元的价格拿到了该村2003年度安全防 范工作的承包权；2005年，国家税务总局将电子政务服务外包；2009年，宁波市政府颁布《宁波市政府服务外包暂行 办法》；2010年，深圳福田区政府出台《关于完善政府购买服务机制的实施意见》，全面推行政府公共服务外包。 一52— 部门来承担的合同外包制度成为西方公共部门广泛运用的民营化方式，政府公共服务合同外包常与民营 化等同起来。在我国。政府公共服务外包是指政府将市场竞争机制引入到公共服务的供给中来，采用合 同的方式将某些特定的公共服务委托给私营企业或者非政府组织。由私营企业或非政府组织在承包期限 内提供特定的公共服务，以达成行政目标有效实现的活动。它包括以下几层含义：一是政府公共服务外 包的核心足将市场竞争机制引入公共服务的供给过程中。用竞争代替政府的垄断．以降低公共服务的成 本，提高公共服务的质量与效益。二是政府公共服务外包是采用合同的方式进行的。这种外包合同在性 质上属于行政合同．是政府为了有效实现行政日标而与承包方之间在意思表示一致的基础上签订的。政 府对外包合同的履行享有监督权与指挥权。三是政府公共服务外包的范围是特定的。政府公共服务外包 的范围不是无限的．也不是同定不变的。应依照一定的原则与标准来确定，并根据经济与社会的发展进 行动态调整。以保持其合理性与可行性。四是政府公共服务外包的对象为私营企业或非政府组织。也就 是说政府所外包出去的公共服务由私营企业或非政府组织承担．虽然一个政府也可以通过政府间协议的 方式将本应由自己提供的公共服务外包给其他政府，例如美国著名的“莱克伍德方案”(Lakewood Plan