改革七站八所,实行条块分离1.PDFVIP

改革“七站八所”，实行“条块分离”1 项继权 华中师范大学中国农村问题研究中心 jqxiang@ 中文摘要： “七站八所”的改革则应为当前农村改革的重点，而县市 政府体制改革将是机构改革的难点。能否成功地进行这些改革，不仅 直接决定税费改革的成败，也将决定我们是否能成功地打破 “黄宗羲 定律”的怪圈。 关键词：农村改革、七站八所、基层治理 迄今为止，我国农村基层仍实行 “条块结合”的管理体制。县市 下派部门（即“七站八所”和“条条”）与乡镇政府（“块块”）共同 治理乡村。从实践来看，这种体制是造成“条块分割”、县乡及部门 矛盾以及当前加重负担的制度性根源，也不适应市场经济发展的需 要，应进行根本性改造。从目前来看，应清理 “七站八所”，精简“条 条”，破除“块块”，实行 “条块分离”，重新构建农村基层治理体系。 一、“条块结合”体制的制度缺陷和危害 从历史上看，“七站八所”的设立及“条块结合”的管理体制是 对乡村社会事务实行专业化、计划化和集权化管理的产物。在计划经 济时代，我国在对社会政治及经济事务实行全面的和集中的管理的同 时，对于不同领域则实行自上而下的分门别类的部门管理。“七站八 所”的设立不过是部门管理的产物和表现。从一定意义上说，这种部 门管理本身也是对社会经济事务进行专业化分工管理的需要，有其合 1 本文是“农村税费改革及县乡村管理体制配套改革”和“乡村公共财政及国家与农民关系研究”项目的 成果之一。此项调查得到教育部人文社会科学重点研究基地的支持。 - 1 - 理性和必然性。但是，在严格的计划和高度集权体制下，由于国家对 社会经济及政治事务的管理更加全面、具体而深入，随着我国社会经 济的发展，经济、社会及管理分工越来越细，迫使部门管理也日益细 密化，并不断向城乡基层社会延伸，农村的 “七站八所”也不断增加。 据我们对湖北、河南、山东及安徽等地的调查，虽然不同时期不同地 区县市及上级部门在乡村的派出机构的名称不同，数量不一，但通常 在 20 个以上，有的高达 30 个。2003 年初湖北咸安区各乡镇内共有 各级各类事业站 （所）达 23 个。其中，乡镇直属事业站 （所）11 个 （包括司法所、房管所、农机站、农技站、水利站、城建站、计生站、 文化站、广播站、经管站、客运站等），有区直部门与乡镇双层管理 的站 （所）6 个 （包括土管所、财政所、派出所、林业站、法庭、卫 生院等），还有国税分局（所）、邮政（电信）所、供电所、工商所、 信用社等 8 个单位“条条管理”的机构。 “七站八所”的存在及 “条块结合”的体制在实践中带来的首要 的危害就是持久的 “条块分割”的矛盾。这些 “七站八所”一直被称 为上级主管部门“伸”到乡镇的一条“腿”。这些单位名义上实行着 “条块结合、双重领导、以块为主”，但大多数单位的人、财、物这 些最重要的权限仍掌握在县有关部门手里，并由此出现与乡镇政府 （“块块”）职能交叉、权责不清和利益矛盾。乡镇一直抱怨上级机关 控制着 “管财管物和有权有利”的部门，不仅剥夺了自己对乡村事务 的管理权力，侵害甚至剥夺自身的权益，而且乡镇对于它们是 “看得 见的，管不着；管得着的 （指县市主管机构），看不见”，难以进行有 效的监督和协调管理，造成乡镇“牌子大、权力小；责任大、待遇差。” 其次，“七站八所”的扩张和膨胀是造成乡村“食之者众”的重要根 源。一方面，不少地方 “七站八所”的机构和人员数量远远超过乡镇 政府。即使在农村税费改革前，一般的乡镇本身也只有 10 多个部门 和机构，而县直延伸到乡镇的机构通常有 20 个以上，多的达 30 多个， 其编制内的人员也远比乡镇行政人员多。如湖北咸安乡镇党政机构改 - 2 - 革前机关工作人员为 5