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国家开发银行市场化的法制保障 　　国家开发银行将从传统的政策性银行向更为市场化的开发性金融机构转型，这一趋势有着充分的理论成因，并已为发达国家的金融实践所验证，也是该行进一步发展的现实需要。预先立法和科学立法是大势所趋。对于前景已然明朗的国家开发银行市场化进程需要较为细致的法律予以规范。应遵循“一行(类)一法”的单独立法原则，着手制定《国家开发银行法》。国家开发银行法是组织法与行为法的有机结合，不仅要对该机构的法律地位、经营目标、组织形式、治理结构等组织法内容作出规定，还要对其经营原则、业务范围和金融监管等行为法内容做出规范。 　　在第三届全国金融会议上，温总理谈到政策性银行的改革时指出：“应按照分类指导、‘一行一策’的原则，推进政策性银行改革，首先推进国家开发银行改革，全面推行商业化运作，主要从事中长期业务，对政策性业务要实行公开透明的招标制。”与国家开发银行设立时的初衷以及职能要求相比，该行今后的变化将主要体现在以下几方面：一是要建立现代金融企业制度，具体来说即确立与国际先进经验接轨的组织架构、公司治理、业务流程、内控体系等;二是要全面推行商业化运作，贯彻自主经营、自担风险、自负盈亏的经营原则;三是主要从事中长期业务，与商业银行错位发展，差异化竞争;四是改变过去将政策性业务予以行政摊派的模式，对其将实行公开透明的招标制 [1]。由此，国家开发银行的定位将从传统的政策性银行转向更为市场化的开发性金融机构①。我国的金融法制建设需及时应对这一变化，为国家开发银行市场化提供法制保障是金融市场走向成熟开放的必要条件。 　　一、国家开发银行市场化的必然趋势 　　(一)国家开发银行市场化的理论成因 　　国家开发银行在我国的初始定位是政策性银行。政策性银行的概念属于西方舶来品，指在市场经济条件下，政府为弥补市场缺陷，配合国家特定经济与社会发展战略，以国家信用为基础，实施各种特殊的融资手段和融资渠道所设立的银行。虽然政策性银行是为弥补市场缺陷应运而生的，但无论在理论上还是在实践中都产生了诸多问题。在理论上，市场确实不是完美的资源分配机制，但政府同样不是天使。波普尔的证伪方法和开放社会理论在哲学上打破了人们对完美政府的幻想，布坎兰等人的公共选择理论在经济学上阐述了政府“有形之手”的缺陷②。在实践中，政策性银行度过设立时的短暂春天后，产生了许多棘手问题，如银行财务不具有可持续性、融资制度僵化、运营效率低下、缺乏透明度，等等。这些问题皆与政府对金融市场的过度干预有关，是政府失灵在金融市场中的典型体现。在市场失灵和政府失灵的双向夹击下，传统的政策性银行应选择第三条道路，即转型为开发性银行，一方面开展政策性业务弥补市场失灵，另一方面开展市场化业务，淡化行政色彩，避免政府失灵。这是通过制度创新的途径突围解困，使国家开发银行实现可持续发展的必由之路。 　　(二)国家开发银行市场化的国际经验 　　作为传统政策性银行的国家开发银行必须适应市场经济的发展而与时俱进地向开发性金融机构方向改革，这已为发达国家的金融实践所验证。20世纪80年代，各国政策性银行纷纷转型，走向多元化的经营模式。除部分转为商业银行外，大多转为开发性金融机构。连世界银行和亚洲开发银行等国际金融机构的业务定位也从原先的政策性转向了开发性。这种转向伴随着以下几种趋势：角色扮演由政策职能部门向银行转化;投资方式从财政投资向信贷投资方式转化;筹资方式由政府单一投入转向多元主体投资;业务范围从农业、进出口、经济开发扩展至住宅、科技开发、就业扶助、中小企业、贫困地区开发等多个领域;经营方式多元化等 [2]。这一系列趋势都是政策性银行市场化的表现，国家开发银行可以借鉴。 　　(三)国家开发银行市场化的现实基础 　　为改变传统政策性银行的积弊，国家开发银行近年来开展了诸多市场业务，实行类似商业银行的商业化操作。这虽在业界引起了不小的争议③，但国家开发银行的良好业绩有目共睹。截至2006年底，国开行资产余额达22711亿元，当期和累计本息回收率分别为100.22%和99.73%，资本充足率为8.3%，不良贷款率为0.72%，连续28个季度保持国际先进水平。2006年全年实现利润总额291亿元，上缴税收185亿元 [3]。从相关指标上看，国家开发银行甚至超过一些国有商业银行而成为我国资产质量最好的金融机构之一。但是，改革前的积弊连同改革中的新问题，如资金来源不足、缺乏独立自主权、“软贷款”过多、政策性业务和商业性业务混淆不清等缺陷明显阻滞了该行的进一步发展。上述问题的解决归根结底需依靠金融法制建设，即对国家开发银行的市场化进程予以立法保障。 　　二、国家开发银行市场化的立法保障 　　(一)立法保障的迫切性 　　对国家开发银行予以专门立法，是规范该行内部运行机制和处理其外部关系的基石，是保障国家开发银行有效运行