马骏--公共财政可持续性：中国的挑战.pdfVIP

国家行政学院优秀讲稿 公共财政可持续性：中国的挑战 中山大学副校长、教授 马 骏 一、财政与治理 这个问题不光是对中国的挑战，对各国政府都是挑战，国际 货币基金组织(IMF)每年有一个财政监测。从那个数据看，全世 界公共财政做的好的国家就是四五个，相对来说中国做得比较 好。但是越往后挑战越大。 有一个制度即一种管钱的方式叫现代公共预算制度。讲到预 算，人类社会有预算至今只有两百年的预算史。现代预算制度， 像现在这样的一套理性有效率的方式来理财，那是从 19世纪开 始的。现代预算制度已经变成现代国家治国中最基本的一个制 度。第一步从控制开始的，建立一套严密的预算控制，那么这套 预算控制就包括政府内部的，也包括从外部的立法机构对政府监 督，还有审计部门对政府的监控。从这个意义上说，我们有预算 管理是两百年。 当然不是说在此之前，人类对财政完全没想法。古代印度有 一个哲学家考底利耶(Kautilya），他给国王建议，就提出建立各 种各样的预算控制。而两千多年前，亚里士多德在《政治学》里 面也有很多地方讲财政控制。比如说他讲记账的人和查账的人不 能是一个人。中国的《周礼》里面也有这样的论述。但是直到 19世纪，开始建立现代预算制度，一种系统理性的预算控制和 追求绩效的模式才基本成型，成为现代国家治国最基本的制度。 -1- 国家行政学院优秀讲稿 有几个中国人也做了同期研究，包括马寅初。他在美国学的是财 政预算，只是一辈子没等到中国政府预算改革，变成了人口学家。 他的博士论文 《纽约市财政》（见 《马寅初文选》第六卷）。就是 美国当年预算制度极其落后，通过在纽约引入现代预算制度以 后，重构了整个纽约市的财政，也重构了政府和人民的关系。马 寅初博士论文专门研究纽约市预算改革。他在论文结尾指出，如 果中国启动类似的改革，将对整个国家产生非常深远的影响。 十八届三中全会明确讲建立现代财政制度，把它的地位放在 基础性的作用。其中也提到了综合财务报表，编制国家资产负债 表等等的东西，有些东西看起来只是基础性的措施，实际上对整 个国家治理意义重大。 （一）国家建设的两个维度 国家建设有两个最基本的维度：一个是国家能力，一个是问 责。在这两个方面，财政问题都是处于核心位置。所以治国就是 理财。这里面我最佩服的是王安石，这个人非常了不起。我当时 很诧异一点，他脑袋里面怎么想出这样的一套治国的办法？我问 过一个历史学家，他说中国是个大国，到王安石这么治理了一千 多 ，累积很多治国的经验。他的整个理财思想，应该说治国思 想是超越他同时代人像司马光、苏东坡起码六七百 。当时宋朝 金融制度也很发达。11世纪很奇怪的一百年，王安石提出把理 财放到非常核心的位置去。他说聚天下之人，不可以无财；理天 才之财、不可以无义。这不就是社会保障吗？他有很多思想很有 意思。他构想的一套东西和后来在欧洲逐步衍生出来的现代财政 预算和金融制度有很多相似的地方。我不是第一个对他做这样评 -2- 国家行政学院优秀讲稿 价的，梁启超先生对他也做这样的评价。 这两个维度和财政有非常大的关系。我们要判断一个国家的 能力高低，你只要看这两个维度，八九不离十。第一它的财政收 入汲取；第二它把这些钱用去干什么，怎么用，用到哪些方面， 解决什么问题，最后解决怎么样？只要这两个方面都知道以后， 对这个国家的能力你可以知道八九不离十了。 我曾经用跨国数据做一个比较，发现政府怎么取钱对治国水 平有很大的关系。即一个国家用税的方式还是用租金的方式获得 财政收入。所谓租金的方式，租金收入是国家收入的主要部分。 像沙特阿拉伯国家，通过卖自然资源来汲取收入。我把税收除以 租，叫税租比，和治理水平做分析。可以看出，一个国家越依赖 于税，它的治理水平会越高，因为引起国家的社会关系是不一样 的，然后对政府能力的塑造是不一样的。一个主要卖资源的国家， 甚至连官僚系统都不需要发达起来，也不需要去回应社会的需 求。当然最主要的判断一个国家能力的指标，就是整个收入汲取 和使用的一个能力，叫预算能力，这是艾伦希克在1990年写的 一本书《预算能力》提出的。他是全球知名的预算大师，是个犹 太人。他也回归到历史，认为如果不是因为有19世纪现代的预 算制度，