公共问题如何进入政策议程.doc

公共问题如何进入政策议程 ——以底特律拖车事件和孙志刚事件为例 一、讨论之前的准备工作 分析此两个案例分别会用到间断——均衡理论和政策溪流理论，间断——均衡理论注重利益集团对政策议程的影响，而政策溪流理论注重问题、政策、政治三条独立的溪流的结合对议程的影响。但是笔者发现，尽管它们是从不同的角度、用不同的术语对事件如何进入政府议事日程进行理论构建，但是也用到了相同的分析单位，如政策企业家、新闻媒体、利益群体、公众等。所以，为简化起见，笔者在下面对各案例的分析中将会互相借鉴其有利于案例分析的术语，如间断——均衡的注意力，政策形象等，政策溪流理论的政策之窗，国民情绪等。 下面的案例中，笔者选择用间断——均衡理论讨论底特律拖车事件，用政策溪流理论讨论孙志刚事件呢。笔者认为，间断均衡理论更适合解释民主开放透明、而且利益集团众多的国家，而政策溪流理论中对问题进入议事日程的解释更强调问题流与政治流结合的作用，正因为这两种理论分析的侧重点不同，但又切好结合了美中两国的政治特点，就决定了笔者对两种理论的选择。 1、研究范围 A、对概念的界定 政策议程：指某一引起公共政策决定者深切关注并确定必须解决的公共问题 金登认为，问题获得议事日程地位，需要三种流的共同作用。这三个流的每种都包括各种类型的个体、群体、机构和制度，他们包括在政策制定过程中。第一是政治流，包括国民情绪、政府变更、议席变化等。第二是政策流，包括对问题的潜在解决方案,如果所提供的解决方案可行，对问题进入议程有积极作用；第三是问题流，包括问题的特点，以及它是否变得更好或更坏，是否它通过焦点事件突然进入到公共和精英的意识中，以及使用政策流中可利用的政策方案是否可解决的。 在任何特定问题领域，三种流是平行的，而且某种程度也是相互独立的，直到某种事情发生（机会之窗），才导致两个或更多的流在“机会之窗”中汇聚。这个政策之窗意味着政策变迁的可能性，但是窗子打开并不意味政策变迁会发生。我们对问题理解的变化，或者是政治流的变化，都有助于政策变化的发生。在我们感到当前要解决的问题变得容易时，或者将注意力吸引到问题的焦点事件，有助于打开机会之窗。 在分析孙志刚事件中，笔者把本文讨论范围定为收容遣送制度是否应该废除的议事日程。笔者将着重用到问题溪流中的焦点事件和政治溪流中的国民情绪，对于政策溪流中的专家学者的作用，笔者认为其作用主要在于进一步唤醒国民情绪，而且笔者坚持认为，真正决定收容遣送制度进入议事日程并导致政府废除此制度的关键环节还在于政府。所以，对此案例笔者将重点分析政治溪流中的政治高层的反应。 孙志刚事件经过 3月20日凌晨：孙志刚死亡。 4月25日之前：其父奔走广州，无回应。 4月25日，《南方都市报》率先报道此事。中共中央政治局常委、政法委书记罗干和中央书记处书记、政法委副书记、公安部部长周永康做出批示，明确指出要彻查此事。 此后的媒体：《南方周末》、《北京青年报》对此事做了详细报道。 5月14日：凤凰卫视《时事开讲》。 孙志刚事件成为热点之后，《人民日报》、《新闻联播》、《经济半小时》等官媒竞相关注。 网络媒体关注多，如新浪，网易，凤凰等。 5月14日：滕彪等三位青年法学家向全国人大常委会递交建议书，要求对《收容遣送办法》进行审查。 5月21日：北京的一大批教授和知名学者专门就孙志刚案件及收容遣送制度进行研讨。 5月23日，贺卫方等五位法学家，联合上书全国人大常委就要求对孙志刚案及收容遣送制度的“违宪审查”进入实质性的法律操作层面。 6月5日：开庭。 6月20日，国务院公布施行《城市生活无着的流浪乞讨人员救助管理办法》，收容制度从此成为历史。 问题流：收容遣送制度以危害公民权来维护城市安全。 收容遣送制度发展史： 1951年：主要针对国民党散兵游勇、妓女、社会无业游民等人群，政府通过组织其劳动改造，转化为从业人员予以安置。 80年代开始：收容遣送对象主要是游手好闲和以乞讨为谋生手段的流浪人员，也有一些残疾人员、受骗儿童和因自然灾害或生活贫困的外流人员。 1982 年5 月12 日：国务院发布《城市流浪乞讨人员收容遣送办法》，目的出现变化，由收容的救济性着重重点实际上在于“维护城市社会秩序和安定团结”。 1991 年，国务院发出第48 号文，将收容对象扩大到“无合法证件，无固定住所，无稳定经济来源”的“三无”人员。由于政策问题的界定不清晰，政策在执行中就走样。“三无” 往往变成身份证、暂住证、务工证“三证”缺一不可。对此，就已经扩大了执法范围，而且很容易造成权力滥用。因收容遣送制度造成的社会事件也出现过多次。 2000 年7 月，《