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罗斯福新政考察下新政策略分析 　 一、为什么是罗斯福新政 20世纪30年代以前，在西方经济学界居于正统地位的新古典经济学积极倡导“自由竞争”、“自动调节”、“自由放任”，而政府只充当“守夜人”的角色，并坚信“萨伊定律”，即“生产给产品创造需求”。① 因而，传统经济学认为通过市场上的自由竞争会自动调节以达到充分就业的均衡状态，从而不可能发生普遍性生产过剩或生产不足的经济危机。然而，1929年的世界经济危机使人们意识到自由市场自我调节能力的缺陷，因此必须引入国家干预因素来调控市场。这在理论上产生了凯恩斯主义，在实践中则产生了美国的罗斯福新政。 凯恩斯主义的产生标志着宏观经济学的诞生。②“在30年代的大萧条之前，对宏观经济学的理解是粗浅的。除了平衡预算这类众所周知的说教外，不存在比较连贯的经济管理理论。30年代出现了宏观经济学这门科学的第一个激动人心的事件，它是由约翰·梅纳德·凯恩斯的开创性贡献所引起的。”③ 宏观调控出自宏观经济学，即国家运用经济政策对国民经济总量（主要包括总供给、总需求、总价格和总就业量等宏观经济指标）进行调控，促进总需求和总供给的基本平衡，以实现经济的平稳增长。因而，现代市场经济中的宏观调控法律制度也发端于上个世纪30年代，④ 美国的罗斯福新政作为不以凯恩斯理论为依据的“凯恩斯式的”的政策范式，⑤ 是宏观调控实践的典型。第二次世界大战之后，美国国会正式宣告联邦政府负有管理宏观经济运作的责任，这既反映了凯恩斯主义观点不断扩大的影响，也反映了对萧条的担心。1946年美国国会颁布了具有里程碑意义的《就业法案》，其中写道：“国会特此宣告：联邦政府的持续的政策和责任，在于运用一切与其需要和职责相一致的手段hellip;hellip;来促进最大量的就业、生产和购买力。”这样，国会首次确认了政府在促进产出增长、扩大就业和保持价格稳定方面的作用。⑥ 这是资本主义国家经济政策史上一个重要的转折点，它标志着在凯恩斯的《就业、利息和货币通论》出版将近10年之后，凯恩斯理论终于成为资本主义国家的经济政策的指导思想。如果说30年代经济危机期间，一些资本主义国家的反危机措施（包括美国的“新政”在内）往往是一种应急的措施，还谈不上明显地以某一派经济学说作为理论基础的话，那么从这时起，以维持充分就业水平为主要政策目标的资本主义国家的经济政策开始作为一种经常性的政策被推行着，而且明确地以凯恩斯的理论和建议作为制定政策的理论依据。⑦ 从1933年罗斯福新政的实施到1946年《就业法案》出台的13年间，以凯恩斯主义为理论指导的美国联邦政府之所以能够名正言顺地走向宏观调控舞台的前台，是因为罗斯福新政作为现代宏观调控制度的起源，⑧ 孕育了国家宏观调控权的生成。正如阿克曼所言，“如果说谁是现代积极干预国家的奠基人，那是富兰克林·罗斯福而不是詹姆斯·麦迪逊；如果说有哪个议会是积极干预国家的创建者，那是新政国会而不是费城制宪会议。”⑨ 还原历史方能揭示事物的本来面目。由于罗斯福新政导致了美国原有宪法结构的实质性变革，⑩ 马克思也曾经告诫过我们，“对于概念和范畴不能把它们限定在僵硬的定义中，而是要在它们的历史和逻辑的形成过程中来加以阐述。”(11) 笔者将以罗斯福新政这一历史断面考察美国宪政史上的宪法时刻，从发生学的视角试图描绘出宏观调控权的生成路径，以期裨益于80年后的全球性经济危机视野下的中国宏观调控实践。 二、生成的权力基础 （一）国家权力的谱系 宏观调控权作为国家的一种新型权力，仍然属于国家权力的范畴。目前学界对国家权力的定义、来源论述较多，但对于权力的类型却鲜有论及。笔者将从分权理论中描绘出国家权力的谱系，以期发现宏观调控权生长的临界点。而分权理论的集大成者显然是洛克和孟德斯鸠。 洛克认为，国家的权力被分为立法权、行政权和对外权。这三种权力在国家权力中是彼此分开的。所谓立法权就是制定和公布法律的权力。在一个组织完善的国家中，仅有立法权是不够的。“由于那些一时和在短期内制定的法律，具有经常持续的效力，并且需要经常加以执行和注意，因此就需要一个经常存在的权力，负责执行被制定和继续有效的法律”，(12) 这个执行法律的权力就是行政权。除此之外，国家还有对外权，“这里包括战争与和平、联合与联盟以及同国外的一切人士和社会进行一切事务的权力；如果愿意的话，可以称之为对外权”。(13) 一个国家的立法权、行政权和对外权，并不是平等并列的，而是有主次轻重的。立法权高于行政权和对外权，是一个国家的最高权力。在此，洛克并没有论及司法权，在他看来，司法权是行政权的一部分。 孟德斯鸠则将国家的权力划分为立法权、行政权和司法权三种。对立法权的理解，孟德斯鸠和洛克的理解是一致的，即立法权就是制定、修正或废止法律的权力，这种权力“应由全体人民集体享有”，由人民选出的代表