当前我国预算决策过程之研究.docVIP

選錄於行政管理論文選輯13輯P.411-430 當前我國預算決策過程之研究 The Study of Budgetary Decision Making Process 徐仁輝 Jen-Hui Hsu 摘要 本論文首先以多變數回歸方程式檢驗我國政府預算規模的決策過程是否為理性決策模式；其次，探討當前我國政府預算決策方式轉變，即為了因應財政困難所採行由上而下之決策模式，是否對於各機關概算的編列具顯著的影響力。本研究以問卷方式進行，分析資訊分配、支出限制、機關協商與決策程序對於預算決策的影響。 前言 近年來，自郝內閣至連內閣，我國政府預算政策有重大的改變，在郝內閣時積極推動六年國建，採取的是擴張性預算政策，八十一年度中央政府赤字佔歲出比曾高達37.6%。至八十三年度連戰新內閣上台，預算政策隨之作一百八十度之轉變，預算編製方式採取「由上而下」（Top-down）的分配方式，並宣佈三年內縮減中央政府員額百分之五，當年度中央政府歲出預算以負0.7%的比率成長。為何前後兩任內閣預算政策有如此大幅度差異，我國預算政策之形成係因應財政狀況及政經環境所作成之理性調整嗎？本文首先以多變數迴歸方程式檢驗，可能影響預算規模之主要財經因素，俾驗證我預算政策之制定是否為理性決策模式。 本研究其次以問卷方式，針對各單位預算機關預算主管官員就近年來我國預算決策過程著重於以由上而下為主之決策，在此種決策過程中有關資訊分配、支出限制、溝通及決策方式等重要因素之影響力。 壹、文獻回顧 環顧世界潮流，自一九八０年代起美國及許多工業國家的政府預算過程（Budgetary process)即已產生了重大的變革。Caiden(1984)稱為新的預算遊戲規則（New rules of budget game)已出現。Bozeman Straussman (1982) 以為新的預算過程並非起源於雷根政府而應歸因於1974年美國通過之預算與撥款控制法案（The Budget and Impoundment Contrl Act)加強了國會對整體預算之控制。 Schick (1986)則主張經過六０年代的設計計劃預算Planning-programming-budgeting)改革與七０年代的零基預算(Zero-base budgeting)改革後，新的改革並未發生，而是被適應(Adaptation)所取代，他稱利用總體預算目標及財政規範(Fiscal norms)來限制各機關預算需求之作法為總體預算適應(Macro-budgetary adaptations)。Leloup(1988)稱預算過程由個體預算(Microbudgeting)轉換為總體預算，依他的解釋，個體預算係指各機關的預算、計劃與項目皆是由下而上作成決策，總體預算則是有關總支出、收入與赤字，以及預算分配方式皆是由上而下作成決策。Rubin(1992)亦認為預算過程有更趨於由上而下預算(Top-down budgeting)之現象，及預算過程更中央集權化， 預算政策及其總體目標在編製各機關預算需求前已預先設定，而非如以往由下而上預算(Bottom-up budgeting)時總預算由各機關預算彙總而成，無預先設定之中央政策來控制預算,因此不少學者認為遞增主義已走向衰亡(如Rubin,1989)。 在八０年代之前，屬於政府支出穩定成長之期，雖然也有由上而下頒訂之預算收支方針及預算政策，惟各機關仍處於積極主動地位，爭取維持其預算基礎並試圖作適度增加，誠如遞增主義(Wildarsky ,1964)所描繪的預算過程為主要係個體預算，即預算係由部份開始再集中形成，以由下而上的方式對預算作邊際的調整，其理由係參與者之穩定角色及政治談判，故對預算作年復一年的些微改變。 遞增主義之興起係在一九六Ｏ年代中期，代表作有Aaron Wildavsky(1964)的The Politics of the Budgetary Process與Richard Fenno(1966)的The Power of the Purse。Wildavsky認為預算決策是遞增的,而非全盤性考量的,因為對於機關預算幾乎不會每年皆予以通盤檢討審查，而僅是根據上一個年度的預算為基礎，針對增加或減少部分予以特別注意。在穩定與可預測的預算決策過程中，參與者皆扮演著明確的角色，行政機關扮演的是積極支持的角色，試圖維持它們的預算基礎並獲得小幅的增加；立法機關則扮演著看守者的角色，為了看緊公眾的荷包，對機關的預算需求作出刪減。由於是遞增的決策故產生的是遞增的預算結果。Davis, Dempster 與Wildavsky(1974)的實證研究，發現機關以上一年度的預算數為基礎，採取固定百分比的增加以形成當年度之預算需求。而國會撥