基于精准扶贫的城乡建设用地增减挂钩政策创新-西南民族大学学报.pdfVIP

基于精准扶贫的城乡建设用地 增减挂钩政策创新 姚树荣　 龙婷玉 [摘要]精准扶贫事关全面建成小康社会ꎮ 各地在实施精准扶贫过程中普遍面临着土地与资金方面的困境ꎬ主 要包括:建设用地不足导致产业扶贫项目难以落地ꎻ易地扶贫搬迁存在资金压力ꎬ以及迁出区土地与迁入区土 地问题ꎻ劳务输出受宏观经济影响期望值下降ꎬ就近城镇化存在搬迁资金压力和产业用地不足问题ꎮ 城乡建设 用地增减挂钩可以有效解决精准扶贫面临的土地与资金困境ꎬ但也存在着一定的局限性ꎮ 一方面ꎬ增减挂钩对 精准扶贫具有“双重效应”ꎬ可能导致脱贫倒退、贫富分化ꎻ另一方面ꎬ增减挂钩由于受现行政策制约对精准扶贫 的支持作用未得到充分释放ꎮ 以更好更有力支持精准扶贫为导向ꎬ增减挂钩政策创新的着力方向包括四个方 面:一是增强政策包容性ꎬ二是探索市场化运行机制ꎬ三是健全农户脱贫致富保障机制ꎬ四是打好政策“组合 拳”ꎮ [关键词]精准扶贫ꎻ城乡建设用地增减挂钩ꎻ易地搬迁ꎻ产业扶贫ꎻ劳务输出 中图分类号:Ｆ３０１.２　 　 　 　 文献标识码:Ａ　 　 　 　 文章编号:１００４—３９２６(２０１６)１１—０１２４—０６ 作者简介:姚树荣(１９７２－)ꎬ男ꎬ河北涉县人ꎬ四川大学经济学院经济系主任、副教授、硕士生导师ꎬ博士ꎬ研究方向:土地 经济、产业经济ꎻ龙婷玉(１９９２－)ꎬ女ꎬ安徽巢湖人ꎬ四川大学经济学院研究助理ꎬ研究方向:产业经济ꎮ 四川 成都　 ６１００６５ 　 　 引言 将若干拟整理复垦为耕地的农村建设用地地块 精准扶贫事关全面建成小康社会ꎬ是摆在我 (即拆旧地块)和拟用于城镇建设的地块(即建新 们面前一项艰巨而紧迫的重大课题ꎮ «中共中央 地块)等面积共同组成建新拆旧项目区(以下简称 国务院关于打赢脱贫攻坚战的决定»提出ꎬ要强化 项目区)ꎬ通过建新拆旧和土地整理复垦等措施ꎬ 政策保障ꎬ完善用地政策ꎬ尤其强调“在连片特困 在保证项目区内各类土地面积平衡的基础上ꎬ最 地区和国家扶贫开发工作重点县开展易地扶贫搬 终实现增加耕地有效面积ꎬ提高耕地质量ꎬ节约集 迁ꎬ允许将城乡建设用地增减挂钩指标在省域范 约利用建设用地ꎬ城乡用地布局更合理的目标ꎮ”① 围内使用ꎮ”各地在精准扶贫过程中ꎬ对城乡建设 该政策是在我国城市化快速发展背景下为了化解 用地增减挂钩(以下简称增减挂钩)普遍寄予厚 保护耕地和保障发展用地“双保”难题而逼出来 望ꎬ期望通过政策的创新破解土地与资金保障等 的ꎬ初衷是保护耕地、节约集约用地和优化城乡用 难题ꎮ 然而ꎬ自２００５ 年试点以来ꎬ增减挂钩一直 地布局ꎬ之后被一些地方运用于城乡统筹发展和 在争议中踯躅前行ꎬ时至今日仍未上升为国家普 新农村建设ꎮ 适性制度ꎮ 面对艰巨而紧迫的脱贫任务ꎬ增减挂 国外没有增减挂钩之说ꎬ但关于土地发展权 钩恐成“双刃剑”ꎮ 运用得当ꎬ可能一举多得ꎬ农户 的讨论对探索市场化的增减挂钩运行机制具有借 [１] 脱贫致富事半功倍ꎻ运用失当ꎬ可能雪上加霜ꎬ农 鉴意义ꎮ Ｇｅｒａｌｄ(１９６１) 第一次提出土地发展权 户落入“贫困陷阱”恶性循环而不能自拔ꎮ 着眼于 转移的思想ꎮ Ｒｉｃｈａｒｄ(１９７５)提出美国可以通过建 政策急需ꎬ本文拟在梳理精准扶贫面临的土地与 立土地发展权市场对农民将农地转变为建设用地 资金困境基础上ꎬ剖析增减挂钩对精准扶贫的作 [２] 的权力进行限制ꎻＴｈｅｏｄｏｒｅ(