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审计研究报告 第期 审计署审计科研所 2014年7月14日 土地资源概述 当前我国土地资源管理中存在的问题 土地资源领域改革目标分析 新形势下土地资源审计对策 目 录 一、土地资源概述1 二、当前我国土地资源管理领域存在的问题…………………2 （一）国家土地资源管理战略有待完善………………………2 （二）土地资源管理制度和体系有待健全……………………4 （三）关联领域存在诸多问题，不利于土地资源高效集约永续利用………………………………………………………………5 （四）当前土地资源收入与支出存在不少问题………………7 三、土地资源领域改革目标分析……………………………9 （一）全面规范土地资源收入与支出管理，形成公平公正的土地增值收益分配机制……………………………………………9 （二）明确土地资源领域政府与市场的关系，健全政府职责体系…………………………………………………………………10 （三）与土地资源关联领域改革相呼应，推动国家治理现代化……………………………………………………………………11 四、新形势下土地资源审计对策……………………………11 （一）构建土地资源、资产、资金的全面监督框架………12 （二）加强对土地相关部门公共活动绩效及履责情况的监督…13 （三）关注并推动土地相关领域改革进展…………………13 （四）开展土地规划、土地管理、土地质量等各类专项审计…14 （五）在各专业审计中深化对土地资源领域的监督………15 （六）创新土地审计项目设计和管理方式…………………17 一、土地资源概述 土地是人类生存与发展的重要基础。人类生产生活对土地的依赖与利用是土地成为资源的主要原因。土地资源不仅具有自然属性，是山、水、林、田、湖的主要载体，是人类主要栖息地，还具有经济社会属性，既是财富的重要载体，也对社会财富的产生、分配具有重要影响。同时，随着经济社会发展和科学技术进步，人类对土地资源的价值诉求、管理使用方式等将更加多样化，这会丰富土地资源概念，如荒芜的海滩会成为优质土地资源，荒漠地带也会极具经济社会价值。 从自然生态角度来看，土地资源自成系统，由土壤、生物、岩石、水分、空气等组成，不同区域乃至地块的构成要素及成分结构的差异性造成了土地用途、质量的区别，人类自身活动也会对土地环境、土地质量、土地用途等产生影响，并直接影响土地自然生产能力。从经济社会角度来看，土地是人类劳动的对象和成果，耕地、林地、牧草地、水域、工矿地、市地等不同用途土地的经济社会功能各有不同，地价、地租、土地税费等会对土地资源供需、用途、集约节约水平等产生影响。总体而言，土地位置的固定性、面积的有限性、长期内不同用途间可转换性都表明，土地资源具有短期内的垄断性和长期内的供给无限性。同时，土地资源占有或使用主体的努力程度、治理水平也存在差异。所以，国家需要在土地用途、土地税赋、土地使用等方面建立激励性和约束性的规则体系，建构土地资源管理的治理体系，以确保土地资源的永续循环、公平使用、集约利用。 鉴于土地资源的经济稀缺性、价值特殊性、利用方式多样性、短期内用途唯一性，土地制度成为国家发展的重要基础性制度。为保证长期可持续发展，任何国家都会认真考虑各功能在不同地块之间的分布，以维持土地用途结构的合理性，这需要将土地资源管理作为国家管理的重要内容，对国土空间内所有土地进行规划管理、用途管制、监督调控，构建国家土地资源管理的长期框架。现代化过程中，随着经济发展、政治变化、生态治理、民生保障等方面的政策革新或转变，土地的管理制度、管理方式、管理内容、管理技术等方面会发生重大调整，土地的资源、资产、资金形态也会不同于传统社会，以服务国家治理新需要。 土地制度是国家健康运行的重要基础性制度，土地制度改革与国家经济安全、民生安全、生态安全、粮食安全、财政金融安全等密切相关，应慎重稳妥推动。十八届三中全会作出了全面深化改革、推动国家治理体系和治理能力现代化的总体部署，也提出了土地领域改革的系统性方案。本课题围绕当前土地资源领域存在的问题与改革目标，系统性梳理新形势下土地资源审计对策。 二、当前我国土地资源管理领域存在的问题 改革开放以来，在分税制、GDP政绩导向激励机制、现行土地管理制度等多重作用下，我国土地制度和管理体系对推动城市化、工业化起到了极为重要的作用，某种意义上形成了独特的“以地谋发展”模式，为30多年来的经济高速增长做出巨大贡献。但是，现行土地资源运行模式存在大量问题，不能为未来健康发展提供持久动力，不适应国家现代化建设新形势，难以长期维持。 （一）国家土地资源管理战略有待完善。 首先，长期以来土地资源管理战略与国家整体发展战略目标不相适应，符合现代发展需要的土地资源管理战略不健全。国土资源在国家可持续发展