政府会计确认基础与权责发生制预算改革的思考.PDF

政府会计确认基础与权责发生制预算改革的思考 马蔡琛 （中国社会科学院财政与贸易经济研究所 北京 100836） 摘要：我国新发布的《政府收支分类改革方案》，对现行政府会计确认与计量基础提出了挑战。尽管现行的 完全收付实现制存在着诸多问题，但鉴于权责发生制改革可能诱发自由裁量权的非规范性扩张，缺乏必要的人 力资源支撑体系等因素，现在实行完全的或修正的权责发生制计量原则的条件还不成熟。本文认为，采用修正的 收付实现制是可行的现实选择。 关键词：政府会计 确认基础 权责发生制 收付实现制 2006年初财政部发布了《政府收支分类改革方案》，规定从2007年起执行新的政府收支分类体系。收支分类改革并非公共部 门财务预算管理的全部，仅是全面预算改革这一恢弘乐章的宏伟序曲。作为其后续改革重要逻辑展开的政府会计确认基础与财务报 告体系的改革问题，在反复探讨多年后再一次以全新的视角呈现在人们面前。 一、政府收支分类改革对预算会计确认基础的挑战 （一）政府收支分类改革强化预算监督的指导思想，对预算会计体系的监督职能提出了更高要求 新的政府收支分类体系的基 本指导思想，是进一步规范预算管理、强化预算监督、完整准确地反映政府收支活动，而核算与监督从来就是会计管理的基本职能。 在新的政府收支分类体系下，政府会计管理将走出传统记账核算的局限，预算监督、绩效管理等公共财政职能将会日益重要。我国现 行政府预算会计及其收支科目体系的基本框架，是仿照前苏联模式构建的（董霞飞、黄达孝，1994）。通过政府收支分类改革，体现计 划经济特点的一些支出科目（如“企业挖潜改造资金”等），已经退出了历史舞台。这无疑要求政府会计及其计量基础体系的改革， 需要进一步纳入有效提升公共资金使用绩效这一政府治理结构转型的宽广视野中来加以谋划，从而为今后公共预算资源的绩效管 理，提供具有较强可测度性的确认基础。 （二）政府收支分类改革纵横交错的科目体系，要求预算会计确认与计量基础能够满足不同利益相关主体的信息需求 现代政 府收支分类体系应满足如下几方面的信息需要：一是为政府预算编制提供依据，二是为宏观经济分析提供数据，三是为政府部门及 所属预算单位的会计核算提供帮助 （施锦明，2002）。与之相应，政府预算会计的计量基础需要能够全面反映政府资金运动的范围和 方向，系统记录公共资金流动所可能产生的相应债权债务关系，满足立法机构、公共部门和广大公众审查监督公共预算的信息需求。 然而，按照现行完全收付实现制计量基础编制的政府预算报告体系，不能完全适应人大代表和社会公众监督公共预算的要求。政府 预算会计改革，需要改变以往单纯从核算简化角度出发的确认基础，引入企业理财的理念，从而保证预算决策的公开透明，实现非专 ! ，清晰地描 业人士“看得懂”、“说得清”、“审得明”公共预算的改革目标。通过预算会计体系对公共部门财务收支的“多维定位” 绘出政府的钱是从哪里来又归之何处的，能否最终实现“依法用好百姓钱”的改革目标。 （三）政府收支分类改革要求政府公共部门财务确认系统体现政府会计改革发展的国际潮流与趋势 作为政府收支分类改革 后续延伸的预算会计管理体系变革，只有尽快建立起中外“政府财务语言”的沟通与对接机制，我国公共部门财务治理结构才能够 循着一个相对有序的顺序，加以进一步的逻辑展开。自 世纪 年代以来，政府会计体系中实行权责发生制确认基础，已逐渐成为 20 90 各国政府公共治理中的一种发展潮流。目前， 国家中，已有一多半在政府会计、政府财务报告和预算管理中不同程度地采行了 OECD 权责发生制 。 以外的国家也在纷纷进行这方面的相关探索与尝试 （陈穗红等， ）。当我们从中外政府财务语言对接与整 OECD 2004 合的视野中，探求我国政府会计改革问题的时候，权责发生制预算与会计确认基础问题，再一次“浮出水面”，成为我国下一步公共 部门财务管理改革中，必须加以斟酌考虑的重