褐地重建中的公民参与及政策间隙-国立政治大学公共行政学系.PDFVIP

‧公共行政學報‧第三十四期 〈研究紀要〉 民 99年3月 頁 123-151 國立政治大學公共行政學系 褐地重建中的公民參與及政策間隙 * —以中石化舊台鹼安順廠戴奧辛污染為例 ** 李翠萍 《摘要》 本文以中石化舊台鹼安順廠戴奧辛污染個案為例，試圖探究褐地重建 政策中的兩大議題：褐地居民的實際需求與公民參與。探討重點分為兩大 部分，第一是藉由大規模問卷調查，了解安順廠址污染區居民的實際需 求，並探討目前政府針對當地的 5 年 13億照護政策與居民實際需求之間 的落差。問卷調查以社會福利理論為基礎，從基本生活的經濟條件、人力 資源的維持與再利用、以及社會偶發事件的事前預防與事後照護三個面向 來發展題項。第二部份則是分析公民參與在褐地重建過程中的重要性，並 討論經由公民參與所產生的政策卻不符合居民需求的理由。此部分將從社 區居民的參與動機，以及政府、社區居民、意見領袖、環保學者之間的關 係架構來分析。本研究結果顯示，現行政策在家戶的長期經濟能力、居民 的環境教育、未成年者的心理創傷、以及社區的人口老化等等問題上，皆 不符合居民需求，而之所以經由社區公民參與而形成的政策卻仍無法符合 居民需求的理由，則與污染社區特質和以環保學者與意見領袖主導的公民 參與模式有關。 關鍵詞[ ] ：環境治理、褐地重建政策、公民參與、社會福利需求、安順廠 投稿日期： 98 年 9月 28日；接受刊登日期： 99 年 3月 30日。 * 作者誠摯感謝匿名審查人的寶貴意見，並感謝國科會研究計畫 98-2410-H-194-109 經費補 助。 ** 國立中正大學政治學系副教授， e-mail: tpinglee@.tw 。 ‧123 ‧ ‧公共行政學報‧第三十四期 民 99年3月 壹、前言 工業快速發展為各國帶來經濟起飛與繁榮的同時，也對自然環境產生嚴重的破 壞，連帶使人類承擔著巨大的成本。遭受工業污染的社區所面臨的種種困境，包括 社區居民的身體健康與生命存續受到威脅；社區內外自然環境遭受破壞；社區整體 被污名化；青壯人口外移等等，導致污染區在自然環境、經濟、與社會上逐漸凋 零，成為低度使用或被廢棄的「褐地」（brownfield ）。所謂的褐地，根據美國聯 邦環境保護署的定義，就是一塊被污染或被認為可能有污染而導致低度利用甚至廢 棄的土地（United States Environmental Protection Agency, 2006 ）。在後工業發展時 代，「褐地重建」（brownfield redevelopment ）成為各國重要的環境議題，因為褐 地的存在為褐地本身與周圍地區帶來嚴重的社會問題，例如地價與房價下跌、人口 外移、犯罪率上升、甚至可能間接引起教育品質的下降（Bartsch Collaton, 1996, 1997; Wright, 1997）。由於褐地問題牽涉了太多社會議題與利害關係人，所以，褐 地重建不僅止於污染清除，還強調褐地的再利用，期望褐地能夠再度發揮經濟與社 會功能，所以，經由褐地重建工程，期望能夠降低當地的環境與健康風險；重建破 舊損壞的公共建設；增加工作機會；提升當地房屋與土地價格；促進居民的生活品 質；並進而增加當地稅收（Meyer Van Landingham, 2000; Powers, Hoffman, Brown Conner, 2000 ）。 由於褐地重建牽涉大量的利害關係人，再加上重建工程並非純然的科學技術問 題，而囊括了複雜的社會議題，因此，褐地重建實應結合居民參與，才能夠真正根 據褐地的特性，規劃符合當地需求與特質的重建工程與永續發展政策。然而，褐地