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我国领导干部城乡规划管控的离任审计 陈万明，蔡瑞林 (南京航空航天大学，江苏南京 210016) 摘 要：城乡规划具有严肃性、权威性和可持续性，但领导干部随意改变城乡规划的事例时有发生，建立党政 领导干部城乡规划管控离任审计制度十分必要。当前这项制度的推行面临下级审计上级、离任审计的时间冲突、 法律法规不完善、存在审计风险等局限性。委托代理关系决定了城乡规划管控中公共责任机会主义行为的必然 性，而政府会计治理要求对党政领导干部公共资源配置权力进行公共问责，有必要通过离任审计加强城乡规划管 控。可以从由上级规划主管部门主导审计、适当引入外部评价机制、建立审计结果社会公布制度、试行城市建筑 规划问责追踪卡、完善离任审计的相关制度等路径推行党政领导干部城乡规划离任审计。 关键词：党政领导干部；政府问责；政府会计；离任审计；规划管控 中图分类号：D630文献标识码：A文章编号：1008—7168l2016)01一0067一05 受政策调整、公共资源限制、自然环境突变等众多因素的影响，城乡规划体现出动态性、复杂性甚 至非科学性，由此带来人为控制的不确定性。但是，城乡规划一方面决定了城市未来的发展蓝图，另 一方面直接影响到土地的集约高效利用和地方政府土地开发的权力限制，因此城乡规划的动态设计 不能成为短期频繁调整的借口。然而，有些地方政府过度、过频干涉和调整城乡规划，以至于出现“换 一届领导改一次规划、换一种城市发展行为”的不正常现象，导致地方政府土地财政欲望的膨胀和耕 地红线的突破，甚至滋生诸多腐败问题。城乡规划的管控不仅是城乡规划的严肃性、权威性和可持续 性的内在要求，而且涉及政府职能转变和国家治理方式的转型，必须扭转城乡规划中“权大于法”的现 象。近年来，关于城乡规划管理的研究主要集中在信息系统建设与设计、公民参与体制创新两个方 面，鲜有从政府治理视角探讨城乡规划管理，而事实上挑战规划权威的主体通常是党政领导干部。本 文拟从党政领导干部离任审计这一新视角，探讨城乡规划的管控问题。 一、党政领导干部城乡规划离任审计的必要性和局限性 (一)城乡规划离任审计的必要性 城乡规划包括城镇体系规划、城市规划、镇规划、乡规划和村庄规划。由于城乡规划涉及土地集 收稿日期：2014一07—29 基金项目：江苏省高校哲学社会科学重大项目“江苏省城镇化进程中农民工市民化的成本收益预测与路径选择 研究”(2013ZDAXM002)。 作者简介：陈万明(1956一)，男，江苏南京人，南京航空航天大学经济与管理学院博士生导师。教授； 蔡瑞林(1970一)，男，江苏常州人，南京航空航天大学经济与管理学院博士生，常州轻工职业技术学院 经贸管理系教授。 67 约利用、耕地保护、土地财政等重大问题，关系政府、企事业单位和个人等利益主体，因此，城乡规划成 为城市发展战略的体现和城乡建设行为的纲领性指南。《中华人民共和国城乡规划法》第七条明确规 定“经依法批准的城乡规划，是城乡建设和规划管理的依据，未经法定程序不得修改”，其严肃性和权 威性不言而喻。但是，党政领导干部随意改变城乡规划的事例时有发生，有时领导的一句话就轻易改 变了既定的城乡空间格局，以至于业内流传“规划规划，纸上画画，墙上挂挂，不如领导一句话”的戏 言。当然，这种突发性改变规划的行为有时也体现了领导干部超人的雄才伟略，但更多的时候隐藏了 长久的结构性后遗症。当前，地方官员的频繁调动是一个普遍现象。以市长为例，虽然组织法规定了 市长的一届任期应为五年，但在2002年到2006年的市长任期中，只有13．3％的城市在任期内没有 更换过市长。地方官员更替导致辖区企业的投资支出增加，投资效率下降；官员更替频率越大，辖区 内企业投资波动率也越大[1]。更进一步，如果后任市长不愿拾人牙慧，又将前任的规划重新调整，可 能导致企业投资的波动和公共资源的浪费。 当前，中国社会正处于全面转型时期：一是从计划经济体制向市场经济体制转型；二是从农业文 明向工业文明甚至向生态文明转型；三是从全能政府向有限政府、由人治政府向法治政府、由封闭政 府向透明政府转变。三大转型的推进使得改革步入深水区，也使得执政党需要更大的气魄和智慧面 临错综复杂的矛盾。对于土地资