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我对城乡规划公共政策属性的理解 聂晶（大庆市规划建筑设计研究院，黑龙江大庆163311） 摘要：《中华人民共和国城乡规划法》的出台至少证明了我国的城市规划正走向成熟，已摆脱了“从无到有”的基本追求，逐步进入了强调实施、加强监督的制度化建设新时期. 关键词：《中华人民共和国城乡规划法》；城乡规划；公共政策 2008年元月1日起，《中华人民共和国城乡规划法》（以下简称《城乡规划法》）———这部由我国第十届全国人民代表大会常务委员会第三十次会议于去年底通过的关系国计民生的重要法律正式实施。对《城乡规划法》的出台，虽说业界褒贬不一，更有不少批评家在其尚未正式实施之前就罗列数条亟待改进之处，但《城乡规划法》的出台至少证明了我国的城市规划正走向成熟，已摆脱了“从无到有”的基本追求，逐步进入了强调实施、加强监督的制度化建设新时期. 作为一部指导我国城市规划建设工作的法典，《城乡规划法》将在很长一段时间内规范着城市规划行业发展，必将深入影响我国城市规划和城市建设领域的方方面面。因此，研究《城乡规划法》的精神、内容，以及具体实施，都显得尤为重要。《城乡规划法》并不是《城市规划法》的简单修订，而是有着天差地别的立法背景和立法需求，这必然导致《城乡规划法》在结构和内容上与《城市规划法》有显而易见的差别。差别在于： 1实现了城乡覆盖 我国长期以来在规划上实施的是“城乡二元分治”。在《城乡规划法》出台以前，实行十多年的城乡规划法律制度可以用一法一条例来概括，即城市规划的依据是《城市规划法》，而乡镇规划的依据是《村庄和集镇规划建设管理条例》。其中，《城市规划法》由全国人大常委通过，在法律性质上是一部国家法律；而乡镇条例由国务院通过，属于行政法规，《城市规划法》的法律效率和地位上明显高于《村庄和集镇规划建设管理条例》. 《城乡规划法》的体系内以城市规划为主，涵盖了乡镇规划的内容。虽然城市规划和乡镇规划的编制、批准、修订和监督程序仍存在差别，二元化的痕迹仍很明显，但不得不承认城乡规划法的进步，以及立法者试图结束二元分治的愿望和决心. 2强化了依法修订 随着社会经济的发展，规划的适时修订是现实发展的客观需求，也是“过程规划”理念的重要体现。但是，《城乡规划法》实施前更多的情形是规划的修改过于频繁，且往往掺杂了过多的人为因素。《城乡规划法》单列“城乡规划的修改”为一章，规定了各规划修编的前提条件。修改涉及总体规划强制性内容的，要先取得原审批机关的同意，而控制性详细规划修改涉及总体规划强制性内容，甚至要先修改总体规划。同时，《城乡规划法》将规划修订的程序用法律固定下来。虽然该法定修改程序之可操作性还有待实践的检验，但至少规划修改的有法可依缩小了主观随意性的空间，用法律手段增强规划的严肃性. 3突出了法定监督 《城乡规划法》新设的“监督检查”一章，明确规定将监督的责任明确到具体部门，并将监督的手段合法化。法律的制定归根结底是为了法律的实施，而法律的监督向来是法律实施的保障。《城乡规划法》中突出法定监督，实际也是一种控权，政府行为的界定和规范化。这样可以规避城市规划各环节的随意性，促进《城乡规划法》的有效实施. 4明确了法律责任 《城乡规划法》较之《城市规划法》，对“法律责任”相关内容有大量增加. 首先，明确了城乡规划编制单位的法律责任。城乡规划编制单位是具体承接城乡规划的骨干，其起草编制的规划是城乡规划制定的基础。明确城乡规划编制单位的法律责任，有利于从规划编制的源头保障规划的科学性和合法性。其次，细化并进一步明确规划行政管理部门和具体责任人员的法律责任. 这将有利于促进规划的依法制定和实施。再次，《城乡规划法》详细罗列了建设单位和个人违反规划法规的行为及相应处罚。例如：对未取得建设工程规划许可证或者未按照建设工程规划许可证的规定进行建设的，指出了处理方式；明确了对违章建筑的强制拆除；规定了逾期办理建设工程竣工验收的罚款等。这都有助于加强城乡规划的权威性，为规划实施和管理创造更好的制度条件. 5努力推动与相关规划的协调统一 从我国现行的政府法定规划看，对应实体空间利用的主要包括城市规划、土地利用规划及主体功能区划（与国民经济发展规划相联系）。三大规划分别由规划建设部门、国土部门及计划部门主导，其中，规划建设部门主要通过规划编制实施及“一书两证”（尤其是“规划建设用地许可证”）进行空间管理，而国土部门和计划部门则分别通过土地出让审批、产业政策制定方面进行控制。特别是由于城市规划和土地利用规划所对应的《城乡规划法》及《中华人民共和国土地管理法》均为全国人大颁布的法律，具有同等的法律效力和级别，而计划部门主导的规划又由国家《宪法》授权，是我国社会经济发展的根本性纲领。因此，在实际的规划管理与建设过程中，往往造成了条块分割、多头管理、功能重叠甚至冲突的问题。相较而言，城市