20100212_新区开发阶段应深化合同管理_大岳咨询..docxVIP

新区开发阶段应深化合同管理 2010-02-12 　　随着我国投融资体制改革的逐步深入，当前的新区开发领域逐步呈现出投资主体多元化、资金来源多渠道、投资方式多样化、项目建设市场化的特征。在这一形势下，新区的开发建设涉及的主体越来越多，这些主体既包括新区开发主导者和推动者的管委会及其相关政府主管部门，也包括基础设施、房地产业等领域的市场投资人，前者通过与后者签订各种合同来推动项目的落地。因而，合同管理工作成为地方政府推进新区开发建设重要的管控环节。大岳公司在为东北某新区提供咨询服务的过程中，与客户共同对政府在新区开发阶段。 　　如何通过合同管理来化解项目风险进行了探讨，形成了一些见解，供读者参考。 三种项目三类合同 　　一般来说，新区在开发阶段所涉及的项目可以大致划分为三类，与此相对应形成了三种不同的合同类型。一是应由政府负责投资的基础设施、公共设施和部分无收益市政公用设施项目，如道路、非经营性管网、绿化、防灾设施等，这类项目较多采用BT合同或者土地一级开发合作合同，其中政府土地出让金收入及其他财政收入是政府回购资金或支付投资人成本及回报的主要来源。二是部分具有一定收益性的市政公用设施项目，包括自来水厂、污水厂、轨道交通等，如引入社会投资人投资、运营，通常采用BOT、PPP等运作模式，相应的涉及特许经营协议、专业服务协议等合同，特许经营期内设施运营收入及必要的政府补贴将是投资人收回投资成本并取得投资回报的主要来源。三是产业配套投资类项目，此类项目一般是由投资人负责引入产业相关的技术、资源和资金，由政府投资配套的基础设施、厂房等，并给予投资人相关土地、财政、税收等方面的优惠政策。 容易出现哪些问题 　　由于整个新区的开发建设是一个复杂的系统工程，使得上述三类项目之间形成了一种相互影响、协调推进的关系。但是，在实际操作过程中，由于对各类项目的运作缺少全面性思考和整体性设计，政府在项目的合同管理过程中容易出现以下几个问题： 　　第一、合同间存在矛盾。参与城市开发建设的投资人会根据不同的项目设计不同的盈利模式，对政府的要求也不尽相同，这些要求会导致政府签订的合同间出现矛盾。例如：在土地开发项目的合同中，投资人一般会要求将土地出让金收入作为政府回购资金或支付投资人成本及回报的主要来源，政府也会从资金平衡角度估算出土地出让金的底价，但在产业招商的过程中，产业投资人会要求政府在产业用地和配套商住用地上给予较大空间的土地优惠政策，这一问题的经常出现会使得政府在后期很难平衡各投资主体间的利益。 　　第二，经常出现资金断链。在新区开发阶段投资人和政府订立的各类合同当中，一般都会要求政府给予一定的资金支持，例如：在新区建设初期，各类基础设施特许经营类项目的利用效率不高，需要在特许经营初期给予财政补贴，同时，项目的落地还需要其它配套设施的投资，有些地方政府急于求成，在实施过程中资金跟不上，延误了项目的正常进展。 　　第三，承诺的优惠政策不能及时到位。政府在和投资人订立合同当中，经常会涉及土地、财政、税收等方面的优惠政策，有些政策超越了决策权限，反而会出现政策障碍，如何把握这些政策的时间和空间并及时兑现这些承诺，也需要有针对性的对策。 　　第四，合同条件和执行部门的职责脱钩。新区开发阶段签订的合同很多是政府作为完整主体与投资人签订的契约，合同的关键条件是由主要领导来决策的。由于合同执行过程中涉及不同主体部门的参与，各部门间职责权限的不同，以及执行人员对项目的背景和深层次的原因缺少理解，反而会导致合同执行不下去。 几点探索与建议 　　要解决上述问题，必须在合同管理中引入系统性方法，建立合同体系，梳理合同关系，确保投融资环节各相关主体充分履行各自的契约责任。大岳公司根据相关项目的经验，对新区开发阶段深化合同管理工作的建议如下： 　　第一、从城市整体融资角度看待合同管理工作，做好资金平衡。随着各种投资人将资金投入城市，站在政府的角度，新区开发工作则可看成城市层面的融资行为。这就要求政府要盘整城市的现有资源和未来资源，动态评估资金的流入和流出情况，建立整体的资金平衡方案，再对新区开发的各类项目进行统筹安排，设计各类项目的合作方式和运作模式，从而形成一套较为完整的合同体系，处理好合同间的内部关系。 　　第二，合同签订要有计划性和选择性。一方面要根据新区开发建设的程度设计项目启动的先后次序，合理评估项目的边界条件和???资可持续性，优化运作模式，为各项政策的落实提供决策依据；另一方面要对项目进行财务可行性分析，确定关键性的商务条件。例如：在评估土地出让底价时要定下严格的基准，以保证投融资环节各方的权益。 第三，从流程角度明确部门职责，建立责任体制。处在开发阶段的城市需要针对各类项目的运作，建立起与市场对接的流程管理机制，将合同中关键的执行内