三江源地区资源开发及利益补偿模式探究.docVIP

三江源地区资源开发及利益补偿模式探究为保证生态环境与经济社会的协调发展,必须建立科学、合理、高效的利益补偿模式,按照受益者补偿原则,解决经济发展对生态环境的价值补偿。本文结合三江源区现实状况与已取得的实践经验，主张建立市场经济条件下政府主导的利益补偿模式,提出了建立利益补偿模式的政策建议。 一、三江源区自然资源开发及补偿现状 三江源区被誉为“中华水塔”，是我国长江、黄河和澜沧江的发源地。其地处青海省青南地区青藏高原腹地，包括青海省玉树、果洛两个藏族自治州全境以及黄南、海南、海西州的部分地区，人口绝大部分为藏族牧民。其平均海拔4000米以上，总面积达31.8万平方千米，占我国国土面积的3.3%，是我国江河中下游地区和东南亚国家生态安全及区域可持续发展的生态屏障。因此，该地区自然资源开发过程中生态环境的保护问题备受社会各界广泛关注。 三江源区资源开发主要体现在四个方面：一是能源开发，如风能、太阳能等的开发利用；二是草原开发，如退牧还草、退耕还林等项目的实施；三是森林开发，如封山育林等项目的实施；四是矿产资源开发，如钾肥、盐工业、煤田等的开采加工。 从2004年政府启动三江源区保护工程以来，在利益补偿方面采取的措施来看，主要有以下几个方面：在退牧还草工程中对涉及搬迁、休牧的牧民，政府按有关标准进行生活补助。同时，在劳动力产业转移方面给予优惠政策，如生态移民①进城从事个体工商业或创办私营企业免于工商注册;放宽经营范围;5年内免收工商行政管理行政性收费;减免税收等。对凡在三江源区实施的基础设施建设项目,要求各建设单位在制定工程施工投标文件中必须明确规定吸纳20%以上的生态移民作为普通工。在矿产资源开发地区，主要是按规定要求开发部门及时向当地政府部门上缴一定的管理税。 二、三江源区自然资源开发中利益补偿的困境 以上补偿措施的实施，在一定程度上促进了生态保护，较好协调了资源开发与社会和谐发展。但从实践来看，还存在较多问题，具体表现如下。 （一）土地征收后存在的问题。在我国，土地所有权属于国家，国家对土地资源具有使用配置权，国家依法征用土地无可厚非。从现实中反映出的问题来看，农牧民也并非反对征地行为本身，而是对土地征用后的补偿合理性有很大的质疑甚至不满。一般来讲，土地是农牧民赖以生存的基本保障，失去土地在一定程度上即意味着失去了生活来源，所以，总是希望在土地被征用后能获得较高的补偿②。但从实际看，民族地区征地补偿标准普遍较低，三江源区则更低。以公路建设为例，三江源地区建设公路的土地取得成本只占工程总投资的10%-15%，而在其他地区这个比例最高可达50%-60%。大量的实证调查揭示，这种补偿在结果上无法恢复被安置者以前的生活水平。土地征用前，放牧收益虽不高却能满足最低生活保障，土地征用后，农牧民失去了最稳定的经济来源。虽然短期内，失地农牧民在不同程度上获得的补偿可以维持生计，实际生活水平不致明显下降，甚至还会有部分提高，但失地后，除少数农牧民能自主择业继续稳定收入外，绝大部分无稳定经济来源，而一次性补偿金额有限，补偿金用完后，这些农牧民将成为新的“生态难民”③，连基本生活质量亦无法保证。同时，在我国现行制度下，失地农牧民尚不能进入到社会保障体系中，这亦使得失地农牧民的生存受到一定的压力。 （二）退牧还草后存在的问题。退牧还草工程实施后,三江源区实施了移民工程，但从实施情况来看，在生态状况得到一定改善的同时，移民的生产和生活却面临多重困难。以笔者对青海果洛州玛多县的调查，2003年,退牧还草项目在玛多县扎陵湖乡试点，2005年时玛多县退牧还草工程已涉及1396户6166人，禁牧草场5590349亩;减畜138014只羊单位。从实施状况来看，问题主要集中在如下方面。 首先，补偿标准低。2004年，政府给玛多县整体搬迁户基础设施建设费8万元（用于移民户建设定居房屋和搬迁的专款）。饲料粮补助每户一年8000元,相当于人均1900元(能够用于补偿牧民纯收入的就是饲料粮补助)，这些钱虽然基本上能补偿减少的纯收入，但无法补偿隐性收入，牧民未搬迁以前，肉、奶食、油、燃料等生活必需品可以自给自足，而搬迁以后，这些生活必需品均需购买，支出大幅增加，对牧民生活水平产生明显影响。由于自然条件差，地理位置偏远,高寒牧区的生活成本非常高。2003年,玛多县一个中等收入牧户的牧民一年花在衣食和燃料上的开支就有4958.5元，其中,食物开支3306元，占66.7%，衣物开支1045元，占21.1%，燃料开支547.5元，占11%。可见，国家的生活补助(即饲料粮补助变现)还不及一般牧民基本生活开支的1/3。2004年零散搬迁户国家补偿的基础设施建设费为4万元，饲料粮补助6000元,相当于人均1667元，补偿标准更低。