打破公有制回归土地市场要素的基本属性蔡继明.PDFVIP

打破公有制：回归土地市场要素的基本属性 蔡继明 摘要：既然我国2004 年的宪法规定“国家在社会主义初级阶段，坚持公有制为主体、多种 所有制经济共同发展的基本经济制度”，为什么土地制度只能实行公有制呢？土地的基本属 性是一种生产要素或经济资源，其产权为什么不能按照和资本、劳动、企业家才能等其他生 产要素同一的原则加以配置呢？我国土地制度不断完善，有关土地制度的安排要本着八项原 则，包括：要根据公益性用地和非公益性用地的划分安排土地所有制结构；在符合土地规划 的前提下，实行同地、同权、同价等。 当前，我国的土地问题已成为社会各界关注的焦点，对于人们普遍期待的新土改，来自 法学界、经济学界、政府、民间的人士都从不同的角度提出了许多意见，而很多意见之所以 存在着严重的分歧，莫衷一是，是因为意见提出者往往遵循着不同的原则。我认为，为了使 我国土地制度不断完善，有关土地制度的安排（包括土地法律、法规和政策的制定和修订）， 应该遵循一些社会普遍认同的基本原则，这样，大家的讨论才能有的放矢，才能统一口径， 才能卓有成效，由此形成的相关的法律、法规和政策也才能前后一致。这里，我试提出八项 基本原则供大家讨论，可能很不全面，也可能只是一家之言，希望通过讨论有助于达成共识。 一、要根据公益性用地和非公益性用地的划分安排土地所有制结构 公益性用地 （包括政府机构用地，如中南海，人民大会堂，村委会等）你可以实行公有 （在城市为国家所有或政府所有，在农村为村民集体所有）；非公益性用地，就应该实行非 公有 （在城市，可以是非国有，可以是集体所有，也可以是个人所有；在农村，除了集体之 外就是农户了，应该为农户所有）。需要指出的是，即使是出于公益性需要征收农民集体的 土地，也要符合法定程序并给予合理的补偿，否则不得实施。 1 非公益性用地也可以实行公有。如果我国现行的宪法不改变，城市土地一定要实行国有 制的话，对于非公益性用地，政府必须遵循公平、平等、自愿的原则，以市场行为主体的身 份和非国有土地所有者平起平坐，按照市场价格购买。这种购买行为可以叫征购（以区别于 完全属于民间的市场交易）。征购和征收是两回事：征收是政府作为社会管理者的行为，动 用的是行政权利；征购是一种市场行为，对方可以漫天要价，你愿意买就买，不愿意买拉倒， 如果人家不愿意卖，你不能够强买，因为这是非公益性的。 但是，上述征购行为其实是不必要的。为什么呢？如果农地的价格真实反映了农地的机 会成本，政府没有利用任何强权压低价格，政府用真实的市场价格购买来的土地一转手按市 场价格再卖给开发商，这样一买一卖政府什么也没有赚到，岂不是多此一举吗？更何况在现 行的政治体制下，政府官员在买地时可能出高，然后得到卖方回扣，而在卖地时又可能收低 价，然后从买方那边又得到回扣。所以政府插手期间，只能对市场行为造成扭曲，这种方式 不可取。政府征购非公益性用地，仅仅是在现行宪法有关条款尚未修改之前的权宜之计。 我们现在的宪法存在一个矛盾或二律背反：一方面宪法规定城市的土地归国家所有， 农村的土地归集体所有，当然意味着凡是城市化、工业化新增的土地需求，无论是公益性 的还是非公益性的，都必须通过国家的征地行为来满足，必须先变成国有。可是另一方面 《宪法》明确表明，国家只有出于公共利益的需要，才能对农地进行征收或者征用。《宪法》 的这两个规定显然是矛盾的。 根据上述规定，改革开放30 年来地方政府的征地行为80%是违法《宪法》的，因为80% 征用的土地不是公共利益的需要。可是另一方面，我们也可以说地方政府的征地行为又是符 合宪法的，因为恰恰是通过这种征地行为保持了城市土地国家所有的纯洁性。那么既合法又 违法，这不是自相矛盾吗？如果这个矛盾不解决，单纯缩小公益性征地范围，根本摆脱不了 困境。 所以我认为，要厘清我国现行土地法规的混乱，必须正本清源，从消除宪法中的二律背 反开始，要按照公共利益和非公共利益的划分来设定我们国家的土地制度。 二、在符合土地规划的前提下，实行同地、同权、同价 如果根据公益性和非公益性界定了土地产权，并严格按照土地规划，那么，无论是农村 的土地还是城市的土地，无论是农用地还是建设用地，无论是私有的还是公有的（包括国家 所有和集体所有），都应该实行同地、同权、同价。农村的集体建设用地 （包括宅基地，如 果还继续实行集体所有的话），应该和城市的国有建设