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第七章 监察制度 上编：中国历代政治制度（史前-1911年） 7.1 监察行政体制 7.1.1 中央直接控制的监察行政体制 7.1.2 各级政府部门的监察行政体制 7.1.1 中央直接控制的监察行政体制（1） （一）拾遗补阙的谏诤行政体制 早在尧舜时期就有“谋于四岳”的拾遗补阙制度 历代都有朝会议政、廷议、集议、会议等制度，都对决策起到参考和监督作用 专门的谏诤机构应该是从设立侍中寺为始，晋改侍中寺为门下省，此后，谏诤机构主设在门下省 宋代的谏院是相对独立的部门，但后来取消了谏官对上的谏诤职责，变成单纯对下监察 元代不再另设谏官 明初曾经设置谏院，不久废；由六科给事中承担起谏官的责任，但确立了台谏合一的制度 7.1.1 中央直接控制的监察行政体制（2） （二）监督弹劾的监察行政体制 秦代进一步完善了战国时期出现的御史监察制度 秦汉在中央设御史大夫，掌管监察并担任副丞相 东汉御史中丞发展成为相对独立的“御史台” 魏晋时，御史台完全独立，设在宫中，直接由皇上控制 唐代御史台下分设台、殿、察三院，分管不同事务 元代提高御史台的地位，与中书省、枢密院平行 明代改御史台为都察院，监察官的地位进一步提高；设六科给事中，按六部的业务进行对口监察 清代则将六科并入都察院，作用明显降低 7.1.1 中央直接控制的监察行政体制（3） 另有一些带有监察职能的部门，并没有被纳入御史监察系统，但都是直接向皇帝负责 君主为了直接掌握情况，经常派遣御史、使者、宦官、亲信等奉旨持节以监督和处理各项事务 7.1.2 各级政府部门的监察行政体制（1） 自秦汉设官，便体现了从中央到地方分别构成按层次监督和相互制约的关系 皇帝亲自考察三公九卿，三公九卿督察郡县，每一层级别都有监察下属的职责 一般是宰相有责任考核中央各部门及其官吏的政绩，中央各部门又按不同业务分工监督下属和地方 7.1.2 各级政府部门的监察行政体制（2） 监督的方法：听取察报，检查簿册，必要时派员前往督查 在地方政权结构上，也充分反映着有意设置交错监管和制约的关系，这是历代安排地区性行政、军事、监察职官的一贯原则 在中央直控监察体系深入各个部门的情况下，又确立各级政府自下而生的、以长官负责的监察制度，从而保证下情能及时上达并尽快处理，上下结合，构成讯息收集和监察网络 7.2 监察的职能 7.2.1 对上的谏诤 7.2.2 对下的监督弹劾 7.2.3 对左右的牵制监督 7.2.1 对上的诤谏 诤是规劝，诤是直言，诤谏也就是对君主或上司提出规劝性的意见 诤谏涉及的范围相当广泛（君主没有必须听从诤谏的义务） 诤谏的途径和方式比较多 历代都规定主要文武大臣有诤谏之责，设有专职的谏官，但绝大多数大臣很少诤谏，君主也很少重视 古代诤谏方式：讽谏、顺谏、规谏、致谏、陷谏五种方式，由轻及重 7.2.2 对下的监督弹劾 所谓监督，是指监察督促各级官吏；所谓弹劾，是指检举各级官吏的失职、渎职或其他的违法行为 对下监督弹劾的范围十分广泛，有些朝廷还有意识地赋予监察官以“风闻奏事”的权力，赋予监察人员一定特权，旨在消除各种威胁政权的潜在因素，打击一切可能违反统治意图和异己的言行 7.2.3 对左右的牵制监督 历代一直坚持左右牵制监督的设官原则 在权责规定上，主官的权责规定具体，佐贰官的权责规定则含糊不清 在升进的仕途上，主官迁调比例较大，佐贰官则升进艰难 这种原则常常遭到破坏，正佐相互监督的机制也因此失去效用 7.3 监察的主要方法 7.3.1 检核簿册法 7.3.2 举劾案章法 7.3.3 连坐告密法 7.3.4 遣使巡行法 7.3.5 牵制监督法 7.3.6 密查侦缉法 7.3.7 密奏传呈法 7.3.1 检核簿册法 古代各级政府部门在年终时汇集各种政务情况，制成簿册，逐级呈报审查，上级核对簿书，因此鉴定下级是否完成规定的任务。监察人员也经常到各级政府部门去“督促文书” 缺陷：将宗法意识和官僚政治内容放在重要位置，监察人员易于专门寻找错字和避讳字，使监察流为形式，难以抑制工作中的腐败 7.3.2 举劾案章法 监察人员检举和揭发各种违反朝章礼法的人和事，称之为“案章”；对违法乱纪的人进行弹劾，称之为“举劾” 缺陷：监察人员常是虎头蛇尾，避重就轻；加上有些君主和权贵常常示意监察人员运用举劾权来制造舆论，打击政敌；有些监察人员也利用职权，卷入门户派系之争，乃至诬陷坑害，制造混乱 7.3.3 连坐告密法 连坐告密是商鞅变法以后长期实行的制度，告密的范围十分广泛，与连坐相结合 缺陷：手段残酷，效果短暂，而且必然带来极坏的后果。匿名告密流行，使臣民战栗自危，破坏社会稳定 7.3.4 遣使巡行法 派遣使臣出去，代表君主“巡狩”，对地方实施监察的方法，是由君主直接操作的监察方法，也是监察职能深入全国各地的表现 缺陷：遣吏拥有权力过大，