监督，能否与法治兼容？——从法治立场来反思监督制度论文.docVIP

　　监督，能否与法治兼容？——从法治立场来反思监督制度论文 .freelpeachment）、审计、北欧的监察专员（Ombudsman）、美国的独立检察官等等。其中，弹劾是中国传统监督制度中最重要的职能之一，在西方也较为常见；因此本文以此为例展开比较——对于本文来说，以中国传统制度与西方现代制度相比，并非为了苛求古人；而是鉴于传统制度留存下的许多细节和观念仍然深刻地影响着当下，为例将监督制度纳入法治系统，有必要寻找一些参照，以了解分权制衡与正当程序是如何用于实现“对权力进行约束”的社会功能。 （一）各自产生的基础：有无权力分配与制约 弹劾制度起源于14世纪的英国，当时是根据“群众呼声或舆论”而提起刑事诉讼的一种方式。1376年强有力的议会树立了第一批公认的弹劾案例，其中最重要的当推针对与爱德华三世有密切联系的拉蒂默男爵第四威廉 （， 4th Baron Latimer）提起的弹劾案。此后，弹劾的对象多为王室大臣之类的政治人物。在17世纪，议会将弹劾制度作为解除不得人心的大臣职务的一种手段。这些被解除职务的大臣往往是受到国王保护的宫廷宠臣11——在历史上，弹劾是议会用来反对国王的手段；弹劾制度的种种设置也是议会权力和国王权力斗争的结果，如“丹比伯爵奥斯本案（Thomas Osborne， Earl of Danby；1678）”形成的“国王的赦免权不能阻止对其大臣的弹劾”便为著例。 与此相反，中国传统的监督制度是一元化的权力体制下，作为君主的耳目而存在的。它产生于主张专制政治的法家思想盛行的秦代，以御史为人君耳目之司，纠弹官邪，助固君权。大凡专制政治的根本原理，就在于政权出自一人的专制制度中设置以上制下，以内制外的制度。中国传统监督制度严重依赖于君权，其目的也是为了巩固君权。因此，尽管有着相似的外观，但西方弹劾制度基于权力的分立与制衡，中国传统监督制度则基于一元化的权力，两者的基础恰恰相反。 值得注意的是，英国议会自从1848年试图弹劾当时的外交大臣帕默斯顿之后，一百五十多年来再也没有启动过弹劾程序；尽管弹劾制度也没有被正式废除。这种状况和英国议会内阁制的确立有关：在议会内阁制中，议会处于政治权力的中心，再加上内阁大臣往往共同进退，因此议会对行政权力的制衡从针对某个官员的弹劾逐渐转变为针对整个内阁的“信任投票”。而弹劾制度在总统制或半总统制国家相对重要，适用范围也较广泛，如美国、法国、韩国等，弹劾对象包括总统在内的所有行政官员、法官和其他公务人员；在某些议会制国家也有弹劾制度，但适用范围较窄，例如德国、爱尔兰议会的弹劾对象仅限于总统、日本国会的弹劾对象仅限于法官和人事官等 12——总体而言，越是在行政权较强的政治体制（总统制或半总统制）中，弹劾制度就越是作为议会制衡行政权的有效手段而受到重视。而这种权力的分立与制衡在中国传统的监督制度中是看不到的。 （二）各自运行方式：有无正当程序 各国弹劾制度不尽相同，但在运行过程中无不严格地遵循法律程序。以美国总统的弹劾程序为例： 美国宪法第1条第3项第6款规定：“参议院有审讯一切弹劾案的全权……合众国总统受审时，最高法院首席法官应为主席。”而起诉则由众议院负责。 众议院的起诉程序是：众议院司法委员会表决通过弹劾总统条款，全体会议进行辩论并表决，如有超过1/2的议员赞成弹劾，该议案即呈参议院。 参议院的审理程序是：（1）参议院司法委员会负责收集双方证据，为审理做准备；（2）由联邦最高法院首席法官主持审理，参议员（共100人）为弹劾法庭的法官；（3）众议院以其司法委员会主席为代表作为控方，白宫则组成辩护团，审理开始后，双方先各自进行1小时的陈述，然后传唤有关证人作证；（4）在控辩双方盘问证人和辩论结束后，首席法官按姓氏字母顺序一一点名询问每个参议员是否认为总统有罪，参议员只能回答“有罪”或者“无罪”。如果有2/3以上的参议员就任何一项指控回答“有罪”，总统即被弹劾；如果被认定为“无罪”，总统可以继续完成其任期13. 而从这些程序的设置理由来看，既是为了实现公平正义的程序目的，又有顾及程序本身的良好结构，从而使得弹劾制度能够围绕正当程序展开。例如汉弥尔顿在论及参议院作为弹劾的审判法院时认为，如果由联邦法院行使弹劾权是不适当的，因为“弹劾是使被弹劾者失去全国的尊敬、信赖、荣誉和报酬，在被弹劾后，其还要作为平民接受审判，这一审判的结果又可能使其失去生命和财产，一个机构同时拥有这两项巨大的权力，对当事人而言是不公平的”；而另行成立一个能够代表人民的法庭，法官人数将“多到从经济上考虑达到不合理的程度”，从而使得程序没有可操作性；更何况弹劾是“立法机构手中驾驭政府中行政公仆的缰绳”。因此“除了参议院，何处又能找到具有足够的尊严或可以充分便宜行事的法庭呢？14” 对比前文，可以发现，中