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欧盟灭菌决策树 欧盟共同决策程序的变革 欧洲一体化研究———以“三方会谈冶为例张摇磊欧盟共同决策程序的变革* 摇摇内容提要:共同决策程序是欧盟立法程序中最重要的程序。由于实际工作的需要,共同决策程序在具体实践中逐渐发生了变革:虽然条约对共同决策程序的规定(正式规则)界定了主要参与者的行为框架,但是大量的“三方会谈冶即欧洲议会、部长理事会和欧盟委员会之间的非正式会议往往是共同决策程序达成协议的关键。“三方会谈冶导致大量早期协议产生,有利于提高欧盟的立法效率;非正式规则的“三方会谈冶影响正式规则,导致新的制度变迁;但是,“三方会谈冶也对欧盟民主产生了不利影响。随着共同决策程序适用范围的进一步扩大,为了提高立法效率,未来非正式的“三方会谈冶的应用频率还会不断增加。 关键词:欧盟摇共同决策程序摇摇非正式规则摇三方会谈 在欧洲一体化进程中,欧盟立法的决策程序不仅对立法结果产生了重要影响,而且与欧盟的民主和合法性问题有重大关系。一些西方学者和政治家观察发现,欧盟的立法程序正在发生变革:一方面,立法程序越来越公开和透明,许多有利于民主的因素被引入到决策程序中,如进一步增大欧洲议会和成员国议会的作用;另一方面,欧盟立法程序却越来越“不可见冶,许多关键的决策都远离欧盟公民,由非正式规则所决定。本文试图以共同决策程序中的“三方会谈冶为例,探讨以下问题:“欧盟共同决策程序发生了哪些变革?冶、“非正式规则究竟是怎么产生的?冶、“非正式规则在具体实践中是如何运作的?冶以及“非正式规则产生了哪些影响?冶,从而展示欧盟立法程序“黑箱冶中隐藏的重要内容。 *由衷感谢欧洲议会中所有给予笔者大力帮助的议员、行政官员和工作人员。 欧盟共同决策程序的变革89 欧盟的立法过程及政策制定是一个复杂的制度体系。在这一体系中,条约规定的正式规则与政治实践中的非正式规则紧密地交织在一起,相互作用,相互影响,都对欧盟政策的制定产生重要影响。共同决策程序(Co鄄decisionproce鄄dure)是欧洲议会参与立法权力最大的程序,也是欧盟立法程序中最重要的程序。在该程序中,欧洲议会与部长理事会分享共同的立法权,没有一个机构可以不经过另一机构的批准而独自通过法律。由于实际工作的需要,共同决策程序在具体实践中逐渐发生了变革。虽然欧共体条约对共同决策程序的规定(正式规则)界定了主要参与者的行为框架,但是条约中未规定的非正式规则在共同决策程序中也发挥着十分重要的作用。 一摇共同决策程序中的正式规则 共同决策程序在1993年由《马斯特里赫特条约》引入,当时适用于共同体行为的15个领域。此后,随着一体化的深入,共同决策程序的范围不断扩大。《里斯本条约》将共同决策程序更名为“普通立法程序冶(OrdinaryLegislativeProcedure)淤,适用于85个领域。据粗略估算,《里斯本条约》生效后,欧盟95%读程序。 (一)一读共同决策程序起始于欧盟委员会的立法提案(欧盟委员会具有“立法动议权冶)。盂欧盟委员会向欧洲议会和部长理事会同时提交立法(通常是法规、指令或者决定)提案。在欧洲议会中,立法提案转至相关的责任专业委员会(commit鄄teeresponsible)。当责任委员会通过由报告起草人准备的报告后,议会全体会议开始一读程序。根据简单多数投票规则(simplymajority)榆,可能产生三个结 尽管《里斯本条约》将共同决策程序更名为“普通立法程序冶,但是在实践中,人们还是常常称呼该程序为“共同决策程序冶。笔者在欧洲议会(布鲁塞尔)的采访,2012年3月。于ChristianEgenhofer,SebastianKurpasandLouisevanSchaik,“TheEver-ChangingUnion:AnIntroductiontotheHistory,InstitutionsandDecision-makingProcessesoftheEuropeanUnion冶,CentreforEuropeanPolicyStudies(CEPS),2009,p.16.盂《里斯本条约》规定在特定领域,一些成员国(agroupofmemberstates),或者一些欧盟机构可以提交立法提案。“ConsolidatedVersionsoftheTreatyonEuropeanUnionandtheTreatyontheFunctioningoftheEuropeanUnion冶,TFEU,Article294(15),p.175.榆根据简单多数规则,如果超过参与投票总人数的半数议员赞成,则提案通过。淤的立法都应用共同决策程序。于根据目前条约的规定,共同决策程序共包括三 90欧洲研究摇2013年第2期摇果:拒绝整个提案淤;通过提案没有任何修正案;或者,也是大多数情况,议会通