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论改革以来农民非农化政策的演进与创新 　　论文关键词：农民非农化；政策演进；城乡劳动力市场一体化　　论文摘要：农民非农化是世界各国工业化进程中带有规律性的普遍现象。改革开放以来中国农民非农化的政策演进，经历了从改革以前的禁止农民非农化到20世纪80年代中期容许农民自带口粮进城务工，90年代规范和引导农民工有序流动，再到进入21世纪初为农民工创造良好环境等几个不同阶段，国家关于农民非农化政策的演进是合乎规律并不断创新的。农民非农化是一个渐进的历史过程，在中国不可能短期内完成，今后还会有许多新情况新问题出现，在政策上仍需不断创新与完善。　　　　一、导言　　农民非农化，即农民由第一产业向第二三产业转移，是经济发展到一定阶段的产业结构升级所推动的就业结构变动的必然趋势和结果，是发展中国家消除城乡二元结构和二元体制、破解“三农”难题、实现城乡统筹发展的必由之路和必要步骤，同时也是社会主义市场经济体制下生产要素自由流动、优化配置的必然要求。从世界各国工业化道路的进程看，农民非农化具有内在的客观必然性和普遍的规律性。政府应当在农民非农化进程中代表先进生产力发展的要求，坚决破除在计划经济条件下长期形成的阻碍农民自由流动的藩篱和“门槛”，取消在二元结构体制下形成的一系列阻碍城乡劳动力自由流动而在经济上实行城乡分割、管理上实行城乡分治的政策和措施，创造新的适合并推动城乡劳动力自由流动的政策和措施，积极推动农民非农化进程。　　因此，回顾和考察改革开放以来国家在农民非农化政策上演进变化的几个不同阶段，可以比较清晰地看到我国农民非农化缓慢艰难的渐进过程，这种进程的特征带有显著的中国特色。造成这种特征的原因既有政策制定者的主观能动性因素，更受历史和国情等客观条件的制约，因而以史为鉴，立足现在，面向未来，可以为今后顺利推进并加快我国农民非农化进程提供有价值的理论思路和政策参考。　　　　二、从20世纪80年代以前严禁农民向非农转移到80年代中期国家容许农民自带口粮进城务工　　考察改革开放以来国家农民非农化政策的演进，有必要首先回顾一下改革以前计划经济体制下国家的相关政策。这一时期的政策核心是严禁农民非农化。其原因始终是出于计划经济体制下重工业优先发展战略的考虑和需要。建国后，国家面临着世界资本主义和帝国主义国家的重重封锁，为了巩固新生的社会主义国家政权和恢复社会经济秩序，国家只得将城市地区的财产国有化，将农村包括土地在内的资产集体化，实行高度集中统一的计划经济体制，并为解决生产资料和生活资料双重短缺问题而实行向重工业倾斜的优先发展战略。为推行这一战略，使重工业发展所需要的资本和其他资源得到保证，确立了农业服务于工业、农村发展服从于城市发展的资源划分，通过这种资源划分实现了政府对生产要素流动的严格限制。如通过实施严格的户籍管理制度和粮票制度对劳动力在城乡间实行事实上的隔离政策，通过人民公社体制把农民固化在农村的土地上，禁止农民离开土地而流入城市。　　从20世纪80年代初开始，国家在农村实行家庭联产承包责任制政策以及随之而来的农村人民公社制度的解体，拉开了中国经济市场化改革的序幕，城乡劳动力市场逐步松动并开始发育。家庭联产承包责任制使农民有了生产和经营的自主权，生产经营成果以及对资源配置的自由选择直接反映到家庭收入和福利上，农民的生产积极性空前提高，农村社会生产力获得了极大的解放，全国粮食生产连年增产，农民持续增收。 1979－1984年，农业出现了持续6年的超常规增长。农业总产值平均每年递增7．6％，农民人均年收入年均递增近15％，这两项都是建国以来增长最快的①。农产品不仅有了大量的剩余，而且农民逐渐拥有了对这种剩余的支配权，农村剩余劳动力问题也由人民公社时期的隐性状态而日益凸显出来。随着市场化调节开始在农村发挥作用，农产品和其他要素市场逐渐得到发育，农村劳动力向非农产业流动的经济社会条件日渐成熟。过去许多限制农村人口流动的政策和措施开始松动，农民开始自筹资金、自理口粮，进入城镇务工经商。 　　1984年中央一号文件《关于1984年农村工作的通知》提出，允许务工、经商、办服务业的农民自理口粮到集镇落户。同年10月，国务院《关于农民进入集镇落户问题的通知》进一步提出，凡申请到集镇务工、经商、办服务业的农民和家属，在集镇有固定住所、有经营能力或在乡镇企事业单位长期务工的，公安部门应准予落户，及时办理入户手续，发给《自理口粮户口簿》，统计为非农业人口。粮食部门要做好加价粮油的供应工作，可发给《加价粮油供应证》。地方政府要为他们建房、买房、租房提供方便，乡镇人民政府和村民委员会对其留住农村的家属不得歧视。　　1985年中共中央国务院《关于进一步活跃农村经济的十项政策》的一号文件对农民进城务工经商给予了更为明确的政策支持。提