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浅论行政处罚的有效实施 镇江市丹徒区公路管理处 陈松 摘 要：行政处罚作为一个理论范畴，其核心内容是典型地反映了行政机关与相对一方在行政处罚的创设、实施和救济三个环节上既对立又统一、既冲突又平衡的权利义务关系及其矛盾运动过程。本文的将在这一思路的基础上，对如何有效实施行政处罚展开论述。 关键词：公路；行政处罚；实施 一、行政处罚的构成环节 我们之所以说行政处罚是构筑行政法学体系的基本理论范畴，可以从立法、执法和诉讼三方面来进行分析。从行政立法方面来看，行政处罚是出现最多的一种法律术语，凡涉及外部行政关系的法律、法规、规章中几乎都规定有行政处罚；从行政执法方面来看，行政处罚是使用频率最高、制裁程度最重、最有可能严重侵犯公民权利的一种行政执法手段。从行政诉讼方面来看，行政处罚是排在司法审查之首、且案件数量最多、受审查程度最严（法院可以有限度地加以变更）的一种具体行政行为。 作为一个动态的发展过程，行政处罚由创设、实施和救济三个环节所构成。如果说创设的实质是以法的形式公平分配处罚机关与相对一方的权利义务，并对各自的违法后果加以规定；救济的本质是切实维护相对一方依法行使诉权，平衡处罚实施过程中行政机关与相对一方因明显不对等的法律地位造成的巨大反差。那么实施行政处罚的核心则是充分保障处罚机关依法独立行使行政处罚权，使 其不受法外权力和其他法外因素的干扰。 实施是行政处罚三个环节中的第二个环节，也是最根本、最重要的中心环节。创设行政处罚不是目的，而是为了其得到最完全、最正确、最彻底的实施。美国法学家庞德认为：“法律的生命在于它的实行。”① 实践证明，实施行政处罚是比创设行政处罚更为艰巨的社会工程。创设虽然也必须是在深刻把握事物本身的客观规律的基础上才能较好地完成，虽然也有相当的难度，但它毕竟只是纸上对处罚机关和相对一方的权利义务进行分配，也毕竟只是少数立法工作者即可以从事的工作；而实施则是将纸上的权利义务予以实现，是实际调整各种社会利益、团体利益或个人利益的矛盾与冲突，它不仅需要一套自上而下庞大严密的执法机构和执法人员，而且涉及到12亿公民、几百万法人或其他组织的切身权益，这就决定了“执法必严”必将比“有法可依”更加困难，其目标的实现也必将经历一个更为漫长的进程。 二、行政处罚的实施核心 实施行政处罚的核心是充分保障处罚机关依法独立行使行政处罚权；实施行政处罚的过程也就是依法充分保障行政处罚权不受法外权力和其他法外因素干扰的过程。这是因为实施行政处罚是行政机关单方面意志的产物，不需要相对一方同意，而且一般均违背相对一方意愿；因此，行政机关没有充分的处罚权并独立予以行使，其意志就会因相对一方的抵制和其他方面的干扰而难以实现，就不可能保证行政处罚的有力实施，法定的权利义务也就只能是一纸空文。 对行政处罚权的保障，可以分为“硬件”和“软件”两大部分 “硬件”保障指的是以权力保障权力，即以立法权、行政强制权和司法权保障行政处罚权。首先，立法对行政处罚予以设定并加以保障；然后再由行政强制权保障其行使，如以强制传唤、强制讯问、强制取证、强制扣押、强制执行等手段保障传唤权、讯问权、取证权、裁决权等行政处罚权的实现；最后则以司法权维护合法的行政处罚决定，并依法予以强制执行。 行政处罚权的“软件”保障则是指要为处罚权的有效行使创造良好的执法环境。首先是要有一个良好的政治环境。要实现政治安定，扩大政治民主，完善政治体制，理顺政治关系。其次是要有一个良好的经济环境，要实现经济增长，深化经济改革，完善经济体制，理顺经济关系。再次，是要有一个良好的法制环境。要健全立法机构、执法机构和司法机构，完善法律体系和法律规范，加强法制队伍的建设，提高全民族的法律意识。最后是要有一个良好的文化环境。要大力发展文化教育事业，努力提高全体公民的文化知识水平，彻底清除封建文化的余毒和影响，极大地推进中华民族的精神文明进程。 三、实施行政处罚应处理的几大关系 1.罚款设定与罚款规定的关系。 行政处罚设定与规定，是行政处罚设定权与规定权的简称。所谓行政处罚设定，是指对处罚种类的依法创新，即一个特定的立法机关对特定的行为，实施特定的行政处罚种类的规定。所谓处罚的规定，则是指对已设定行政处罚种类的具体规定，即特定立法机关根据上位法律规范对特定行为设定的实施特定处罚的具体规定。 我国行政处罚法在对处罚权的管理中，处罚的“设定”与“规 定”是相互联系又相互区别的，作为特殊规定的“设定”是“规定”适用处罚的行为、种类和幅度的依据，“规定”则是“设定”的具体化，相当多的“设定”都需要通过具体的“规定”去实施。正确认识和处理两者关系的关键在于，按行政处罚法为罚款等处罚“设定”和“规定”所构建的运行规则办事。因此，在实施行政处罚过程中，我们既要认真学习《行政处罚法》中警告、罚款等行政处罚设定的规定