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强化审计腐败防治作用的若干思考 强化审计腐败防治作用的若干思考 　　中共中央政治局常委、中央纪委书记贺国强在2011年6月27日举行的全国纪检监察系统纪念中国共产党成立九十周年表彰大会暨反腐倡廉建设理论研讨会上强调，要加强以完善惩治和预防腐败体系为重点的反腐倡廉建设，为全面建设小康社会、加快推进社会主义现代化提供有力保证[1]。奥库因和赫因兹曼（Auco in HEintzman，2000）明确指出，审计一方面为公共资源的使用提供保障，另一方面还在减少权力滥用、促进政府持续的高效治理方面发挥着巨大的作用[2]。正是由于审计的这一治理功能，审计被《联合国反腐败公约》确定为国家腐败治理体系的四大支柱之一。本文拟探讨在中国目前的现实情况下如何改进审计监督，充分发挥审计在反腐倡廉中的作用。 　　一、审计在腐败防治中的优势 　　1.及时、主动提供腐败线索信息。及时发现和揭露腐败是反腐败的首要条件。尽管群众不定期的投诉、检举是发现腐败的有效手段，这种腐败发现机制是建立在人民群众了解并愿意举报的前提下。但有些腐败案件可能相关人员并不知情，而且也可能由于内部人员集体腐败或者由于担心被打击报复而不敢举报。因此，必须建立腐败发现的常规机制。审计作为一种常规的监督活动，通过对资金活动的监督可以及时、能动地发现可能的腐败线索。 　　2.具有专业知识优势。经济腐败是腐败的重要表现形式，70%以上的腐败都是经济腐败案件[3]，并且腐败案件呈现出潜伏期长、交易复杂等特征。然而只要是经济腐败，无论其交易手段如何复杂、环节如何繁多，都必然要通过资金的各项转移来实现其贪污腐败的目的。审计人员作为专业审查资金运动过程的技术人员，可以通过专门技术、程序，识别出隐藏在表象之下的经济实质，并可以确定腐败案件的贪污受贿金额。 　　3.具有事先预防的专业优势。作为国际社会联手打击腐败犯罪新时代标志的《联合国反腐败公约》将预防为先作为首要治理理念。审计免疫系统论[4]认为，审计作为一个国家经济运行安全的免疫系统，具有免疫防御、免疫自稳、免疫监视功能。免疫防御功能是指审计具有使经济社会免于内、外部组织和个人侵犯的能力；免疫自稳功能是指通过审计，能够不断健全、完善经济社会的各项管理机制，通过机制自动发现和清理不法分子和违法违纪问题；免疫监视功能是指对经济社会存在的共性问题进行预测分析，提出预警建议，避免危害加重的能力。审计的免疫防御功能和免疫自稳功能都具有通过事先防范舞弊发生的作用。 　　二、制约审计发挥腐败治理若干因素 　　1.审计独立性不高，无法充分发挥审计的腐败治理功能。审计独立性是审计客观、公正发表意见的基础。审计独立性需要从组织机构、人员任免以及经费等三个方面来加以落实。当前中国政府审计管理体制属于行政型审计模式；内部审计机构也采取的是对单位行政首长负责制，其独立性和权威性都受到限制。尽管2010年5月1日开始施行的《审计法实施条例》在一定程度上提高了审计的独立性：地方各级审计机关正职和副职负责人的任免，应当事先征求上一级审计机关的意见；审计机关负责人除因犯罪、健康或其他法定原因不能继续担任的外，在任职期内不得随意撤换。但其独立性仍存在一定的缺陷：审计组织机构受本单位行政负责人的领导，是本单位的下属机构；各单位也保有对审计决定的最终裁决权，有权停止执行本单位审计机关作出的审计决定；同时，审计机构的其他人员构成、工作经费等也都受到单位的制约，因此，不能形成对本单位领导一把手的真正监督。 　　2.问而不责，不少审计发现的问题未能得到切实解决。2003年6月25日，李金华审计长代表审计署首次在第一时间公布了涉及很多重要部门的审计报告；由此形成了人们对审计报告和报告中涉及问题的高度关注，被人们称为审计风暴。此后，审计署都在审计报告中公告了历年审计中发现的大量问题，但人们发现很多问题屡查屡现，并没有得到有效遏制，相关人员也没有得到应有的处罚。根据南方日报的统计[5]，2003年、2004年、2005年、2007年等四年期间中，历年司法机关立案率（司法机关立案的案件/审计机关移交司法机关的案件）49%、48%、37%、54%；纪检监察部门案件处理率（纪检监察部门已处理案件/审计机关移交纪检监察部门的案件）分别为33%、36%、23%、39%。因此，有相当审计发现的问题没有得到适当处理，以至审计后的行政问责和法律追究被称为哑炮。 　　3.审计方法不能适应经济责任审计的需要。刘家义审计长明确指出，经济责任审计在反腐败斗争中的作用是独特的。通过经常性的经济责任审计可以发现和纠正一些苗头性、倾向性的问题，避免问题的扩展和蔓延，帮助被审计单位完善制度、加强管理，从而清除腐败赖以滋生的土壤，遏制腐败行为[6]。李江涛等（2011）实证研究发现，经济责任审计力量越强，经济责任审计执行力度越大，