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对我国城市土地储备制度的评析米 卢新海邓中明 提要 通过大量例证的研究，对我国实施近10年的城市土地储备制度进行了全面评价与分析。总结 了我国实施城市土地储备制度对社会经济发展的积极作用，尤其是对我国土地使用制度改革的深化与完 善作用，同时也指出了现行的城市土地储备制度存在的问题，并针对这些问题提出了相应的对策建议。 关键词城市土地储备制度，土地使用制度改革，对策建议 中图分类号心93．2 文献标识码A 文章编号1000—3363(2004)06一0027—07 于改进和完善这一制度无疑是必要的。 政策，市区范围内凡符合收购条件的土 地必须统一由土地储备机构收购，企业 不能自行招商。“一个池子蓄水”是指 城市土地储备制度是指城市政府 所有的存量土地和增量土地都必须进 依法运用市场机制，通过收购土地所有 入土地储备库，即一方面对农地转为建 权或使用权，并按照土地利用总体规划 设用地，由政府统一征用．另一方面对 和城市规划，对土地进行前期开发整理 从1996年上海成立土地发展中心城市存量土地，利用率低或闲置土地， 与储备，以供应或者调控城市建设用地 至今近10年的土地储备制度实践，解 以及出让后两年未开发的土地，由政府 需求的一种城市管理制度。城市土地 决了以往土地管理过程中存在的一些 回收到储备库。“一个口子放水”是指 储备最早于1896年起源于荷兰阿姆斯重点、难点问题，由于土地储备制度是 城市建设用地只能由土地储备机构向 特丹市，随后在包括德国、法国、美国等 顺应深化1987年开始的城市土地使用市场供应，政府有权根据城市建设和经 在内的众多欧美国家开始实施，其目的 制度改革的产物，有人称之为“我国城 济发展需要调控土地一级市场政策，决 基本上都是为了在土地私有制的状况 市土地使用制度的第二次革命。” 定供应的时问和数量。 下通过对土地的事先收购储备，抑制土 2．1 强化了政府垄断土地一级 2．2 堵住了违规侵占耕地的口 ：也投机和地价增长，为城市市民提供廉 市场的权力。增强了政府对土地市场的 子。有力地保护了耕地 价的住房和配套完善的城市生活环境， 宏观调控能力 我国政府历来十分重视耕地保护， 从而提升社会福利并促进社会经济的 实施土地储备制度前，虽然我国的 制定了一系列法律法规严格限制对耕 均衡发展。 相关法律规定土地一级市场必须由政 地的侵占。但是一些地方为了发展经 我国的城市土地储备起步较晚，但 府垄断，但由于原有存量土地已划拨给 济，加快城市化进程，长期以来一直想 发展迅速。1996年上海市成立了我国各个行政和企事业单位，不少地方政府 方设法摆脱这些法律法规的约束，占用 第一家土地储备机构——土地发展中 实际上并未垄断土地一级市场，形成了 大量耕地。国家统计局统计资料表明， 心，受市政府委托实施城市土地的收 政府、政府各部门、企事业单位多头供 从1986～1995年的10年问，全国耕地 购、整理、出让__『-作。随后杭州、厦门、 地的局面，越权批地现象十分普遍，土 面积净减少19326．7l矾2，年均净减少 南京、青岛、广州、郑州等城市也先后成 地供应总量明显超过经济发展需求。 1933．3m2。土地储备制度实施后，一 立了土地储备机构。2001年国务院下如上海市在“六五”、“七五”期间土地