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农村集体土地的使用权保护 　　摘要：指出了土地资源作为一种特殊商品,必然受到市场机制的调节,如土地使用权以有偿使用的方式进入市场流转后,在社会经济活动中发挥了巨大的作用，分析了土地使用权现状及现有的土地出让方式,探讨了农民的土地使用权及保护措施。 　　关键词：农村集体土地；土地使用权；保护土地使用权 　　收稿日期：2011-04-15 　　作者简介：宋恩厚（1972―），男，辽宁阜新人，助理工程师，主要国土资源管理工作。 　　中图分类号：F323.211 文献标识码：A 文章编号：1674-9944（2011）05-0231-03 　　1 引言 　　我国农村土地承包责任制从20世纪70年代末开始出现并推广实行，到现在已有20年的历史。农民土地使用权问题是农村的市场化和现代化的关键,也是影响整个中国的市场化和现代化进程的非常重要的因素。因此要妥善解决农民土地使用权的保护问题。 　　土地使用权是指全民所有制单位、集体所有制单位、其他组织或个人依照法律规定,对国家所有的或集体所有的土地、森林、草原进行占有、使用、收益的权利。纵观现行土地使用权制度,可以按使用目的的不同,划分为以下几类:城镇国有土地使用权,国有耕地、林地、草原的使用权,承包使用权,宅基地使用权等。农民土地使用权主要是指农民的土地承包经营权和宅基地使用权。 　　承包经营权是指农民对农民集体所有和国家所有的依法由农民集体使用的耕地、林地、草地,以及其他依法用于农业的土地的承包经营权。2003年3月1日生效的《中华人民共和国农村土地承包法》,赋予了农民长期而有保障的土地承包经营权力。该法案第一次从法律上界定了农民在长达30～70年的承包期内,拥有承包土地的使用权、经营权、收益权、收益处置权和使用权的转让权或流转权等。 　　从上述规定来看,农民土地使用权是清楚完整的权利,体现了农民是土地的真正主人的立法意图。然而,它的真正实现还需要其他相关联的法律权利和法律义务的规定协同作用。 　　2 农村集体土地使用权现状 　　（1）农村集体组织以集体土地使用权作价入股、联营的方式兴办乡镇企业,乡镇企业间的兼并、合并、重组和股份制改革而发生使用权人变化。土地实际的处分权落在了基层干部即县、乡、村干部的手上。于是,这些基层干部就常常以“合理合法”的“集体所有”的名义,随意处分土地,随意侵占农民的土地。农民不能真正获得所有者权利,也不懂得珍惜这些权利,更没有能力去与强势集团抗争来保护土地所有者的权利。于是,在“集体所有”的名义下,包括县、乡、村在内的地方政府,在土地问题上,事实上形成了“利益共同体”。其结果是,实施了几年的“最严厉的土地保护政策”,丝毫未能遏制住滥占土地的势头。以至于《农村土地承包法》在一些地方成为一纸空文。据统计,7 年来全国有近亿亩耕地被征用,有4 000多万农民成为“务农无地、上班无岗、低保无份”的“三无农民”。农民失去了土地,农民土地使用权也成了空中阁楼。 　　（2）因农业结构调整,致使农村土地承包经营权发生转移。尽管农民有《农村土地承包法》,但实际上掌握了土地所有权的乡（镇）、村、组干部也有“集体所有”、“发包方”的强大武器。因此,这些人就借“集体所有”之名干涉农民的自主经营权,无偿收回或非法转让、出租农民承包的土地,违背农民意愿强行进行土地流转等,也借“集体所有”之名随意调整土地承包期。国家规定土地的承包使用期在延长15年的基础上再延长30年不变。而在现实生活中,农民的土地承包期不断地被调整。“三年一小调,五年一大调”。频繁的调整,使土地经营周期人为缩短,不利于对土地保护,不利于农民投资和经营,却有利于强势集团利用土地以权谋私、以权寻租,从中渔利。因为承包期越短,对所有者越有利。值得注意的是,侵犯农民土地承包权益的案件,随着经济形势的起伏而呈现出周期性变化的规律。于是,农民单访或群体上访案件居高不下,成为时下影响社会稳定与发展的重大难题。 　　（3）近郊农民的宅基地以出租、抵押、转让而使得使用权人发生变动。我国宪法规定了保护合法私有财产和征用补偿的基本原则,但是国家立法机关至今尚未制定关于农村征用补偿的专门法律,以调整征用补偿法律关系。土地管理法第47条涉及征用补偿问题,对土地征用的补偿费、安置补助费的规定比较明确,有具体的计算标准。但对宅基地使用权连同以房屋为主的农民私有财产权则没有明确规定,它们仅被包含在“附着物”之中,根本没有作出具体补偿标准。在现行处理农民这些私产中除了极为少量的法律涉及此问题外,主要是参照由国土资源部、建设部、各级地方政府部门发布的行政规章及文件来干预和处分在征用过程中涉及的农民私产。由于制定征用 补偿标准的权力层层下放,各自为政,导致补偿标准高低无据,随意性极大。而且各级政府在征用补偿法律关系中,集规则制定者、