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谈养老保险制度改革的财政风险与可行方向 　　摘要:我国等转型国家对养老保险制度的改革是伴随经济体制改革而展开的,同时适应人口结构变化的要求。我国养老保险制度的改革带来了前所未有的巨大成本,给我国养老保险制度带来了沉重的负担。本文分析了养老保险改革给财政带来的诸多问题,并提出了可行的改革方向。 　　关键词:养老保险;财政;名义账户制 　　 　　养老保险制度的选择无非围绕两种模式――现收现付制和基金积累制,世界各国要么单独选择其中一种模式,要么选择两种模式在一定程度上的结合体。在上世纪的后几十年内,世界各国都进行了不同形式的养老保险制度改革,改革的主流是从现收现付制转向基金积累制。 　　一、养老保险的“呆账”问题 　　经过1997年和1998年的改革,我国扩大了养老保险的覆盖面,提高了社会统筹的层次,初步建立了社会统筹和个人账户并存的部分基金制。其中社会统筹账户实行现收现付制,个人账户实行基金制。省级统筹加上中央财政的鼎力支持,以保证基本养老金的按时发放。我国直到1998 年开始实行十一个行业统筹移交地方管理的措施时,改革已经非常明确要建立统账结合的部分基金制养老保险制度,扩大养老保险覆盖面,提高社会统筹水平。然而,所有的改革都同样地回避了最重要的一个问题――即转型成本由谁支付?由于社会统筹账户和个人账户仍然混合运作,个人账户基金被挪用用于支付统筹账户的缺口,造成个人账户基本是“空账”运行。由此,1997 年之后,各地在实施养老保险制度改革过程中,普遍存在个人账户的“空账”问题无法解决。个人账户呆账运转,无疑带来了未来养老金支付的风险。如果最后无法化解风险,那么只能由财政负担,这更增加了我国未来的财政风险。根据世界银行一项估算,从2001年到2075年,我国这一缺口将有9万亿元。在人口老龄化趋势下,统筹账户支付需求也越来越大,财政风险的未来不确定性让人们不得不重新思考养老保险制度的下一个出口在哪里。于是政府开始寻找养老保险制度改革的新突破。同时,个人账户呆账的现象也使养老保险参与者对政府的信任程度降低,没有一一对应的个人账户使得个人对缴纳养老保险费用的积极性不高,也不会监督企业养老金的缴纳。加上某些企业直接把养老金发放给个人,使得个人更加纵容企业偷逃缴纳养老金。不少人常常凭着直观、用私人在银行的定期储蓄的感觉来看待个人账户中的养老金,所以认为只有把空账做实才塌实。 　　二、养老保险改革带来的财政风险 　　(一)巨额转型成本带来财政支出压力 　　从现收现付制过渡到基金积累制或是部分基金制,不管对哪个国家来说,都将产生巨大的转型成本。世界银行的研究表明,养老保险隐性债务是各国养老保险制度改革过程中存在的一个普遍现象,多数国家的养老保险隐性债务相当于国内生产总值的100%-200%之间。养老保险制度转轨是隐性债务产生的直接原因。世界银行、劳动和社会保障部科研所、国务院体改办和其他一些学者都对我国养老保险的隐性债务做过测算,虽然测算结果相差很大,但都表明这种制度转轨带来的成本的确是一个不小的负担。在一系列的假设条件下,最大的隐性债务规模(投资回报率为4%)为119,353 亿元,最小的隐性债务规模(投资回报率为8%)也达到18,301 亿元。为消化养老保险制度的转型成本,最好的办法当然是财政一次性还清债务,但在如此巨大的转型成本下,财政支出的压力巨大,也无法一次承受如此巨大的缺口。 　　2000年党中央及国务院决定设立“全国社会保障基金”,同时成立“全国社会保障基金理事会”,管理和运营社会保障基金。我国社会保障基金是中央政府集中的社会保障资金,是国家重要的战略储备,主要用于弥补今后人口老龄化高峰时期的社会保障需要,财政拨款和国有股减持是社会保障基金的主要资金来源。由于我国资本市场不成熟和不规范,通过国内证券市场坚持国有股的改革方案导致了股市的强烈震荡。由于考虑到这是关系到国家经济发展大环境的问题,于是减持方案停止。国有股坚持充实社保基金的方案遭到了市场的拒绝。全国社保基金的基金来源很大程度上受到影响,国家只有增加财政拨款,这增加了财政支出的压力。 　　(二)中央财政对养老保险基金补贴的不断提高带来财政压力 　　由于基金支付缺口的现实存在性,每年中央财政都会抽出很大一部分资金用于补贴养老保险,并且每年补贴的数量攀升速度很快。养老保险基金从中央财政得到的收入1999 年为163 亿元,2000 年就突破300 亿元,2002 年突破400 亿元,2005 年已经达到544 亿元的规模,增加的速度非常快。另外,从试点省市辽宁省来看,中央财政补助对统筹账户的填补巨大。2001年补贴额为7.2 亿元,2002 年增加到14.4 亿元,此后便按此数额实行定额补贴,多余款项由地方政府通过扩大社保基金征缴面等方法筹措解决。截至20