2009年第8期-上海卫生发展研究网.doc

失能老人长期护理的现况和未来发展的政策建议 一、问题的提出及其相关概念 中国是未富先老的国家，人口老龄化超前于现代化。人口替代问题关系到人类的可持续发展。在独生子女政策实行了30年后，上海不得不面对着这样的现实：到2008年，上海户籍人口已经连续17年负增长，户籍人口中60岁以上占21%，18岁到34岁占24%，17岁以下只占11%，上海老龄化趋势凸现十分明显[图1]。目前上海离退休人员已经有320万以上，本地户籍的在岗职工只有260万左右。2007年离退休人员养老金总额是488.5亿，已超过沪籍在岗职工工资总额的一半。 图1 上海老龄化趋势凸现分析示意图 长期护理（Long-term Care）一般是指为生活完全或部分不能自理，必须依赖他人的失能老年人群提供生活护理、康复护理、精神慰藉、社会交往和临终关怀等的一项综合性服务。在发达国家，长期护理服务体系是其公共服务的重要制度安排。长期护理中，牵涉到最多的就是医疗保障、康复护理方面的内容，而我国正是上述两方面服务资源的相对匮乏，制约了长期护理事业的发展。因此探索和构建长期护理服务模式和体系并进行有效实践，优化为老服务的医疗资源结构，具有十分重要的理论意义与实际应用价值。 二、失能老人长期护理的现况分析 1.长期护理服务严重缺失，机构服务严重不足 2007年，中国1350万失能老年人所需要的机构服务床位按最保守口径计算约为565万张，但实际供给只有不到173万张，供给缺口为392万张，供需矛盾十分尖锐。由于中国没有长期护理服务费用保障，导致长期护理服务严重缺失。发达国家除了养老、医疗服务保险之外，还有一项长期护理保险(包括商业保险或社会保险)，以解决长期护理服务费用问题。中国养老、医疗保险制度还不完善，就上海城市来看，失能老年人只有退休金、大病的医疗费用报销制度，长期护理服务费用的制度安排几乎是空白。现有社区服务中心提供长期护理服务的功能十分有限，失能老年人大多完全依靠家庭，子女不堪重负。虽然社会民办为老服务机构的长期护理逐渐得到青睐，但大多服务价格偏高，多数老年人承受不了。 2．失能老人牵涉面广，长期护理问题凸现 一个家庭若有个生活不能自理的失能老人，就会影响家庭其他成员的工作、学习，甚至生活方式、生活节奏都会彻底改变。如果失能老人家庭多了，无疑就是一个严峻的社会问题。截至2007年底，中国有1350万需要长期护理的失能老人，其影响面涉及约5000万户家庭，近1亿亲属。目前的老年人大多有多个子女，若待独生子女一代的父母进入到了晚年，失能老年人的长期护理问题将更为严峻。 从2030年开始，中国将进入人口老龄化各种矛盾的全面爆发期，失能老年人的迅速增长是其中最难解决的一个问题。如何在2030年以前，在健全和完善养老、医疗保险制度的同时，初步建立起长期护理服务体系，这是应对人口老龄化挑战的重要战略举措。时间紧迫，需要引起社会各方的高度关注。据预测，2051年中国人口老龄化达到最高峰时，所需要的长期护理服务床位约3850万张，如果全部床位一字排开，相当于绕赤道19圈还多！而目前我们的服务床位供给只有173万张。这样巨量的服务床位缺口换算成资金，大约为6000亿元，相当于2006年全年社会福利彩票收益金174亿元的约35倍，资金缺口十分巨大。如果加上制度建设成本，例如长期护理服务商业保险和社会保险的制度建设，压力将愈加突出。 3．长期护理服务体系建设是重大民生工程 长期护理服务体系的主要功能是为失能老年人提供服务。从人类个体生命周期的角度说，长期护理服务体系是为了应对每一个生命个体在老年阶段可能发生的失能风险而构筑的安全网。因此，长期护理服务体系其实就是可解除每一个人晚年后顾之忧的一个有效保障。换言之，长期护理服务体系不仅仅是老年人的事情，而是涉及每一个社会成员的重大民生工程。 失能是老年人晚年生活的自然现象，得不到护理则是老年人及其家庭的悲剧，而庞大失能老年人得不到护理则是文明社会的灾难。近几年见诸报端的老年人死在家里几个月无人知晓的现象，绝大多数都是失能老年人。 随着失能老年人这一弱势群体的大量增多，他们的长期护理问题日益凸显，我们的社会应当如何正确应对？这将是对我们这个社会良知的深刻考验，也是对千家万户道德伦理的深刻考验。 三、对基于城市社区失能老人长期护理的相关政策建议 1．探索建立相对独立于医疗保险体系的长期护理服务体系 国际上一些发达国家和城市都已进入了老龄社会，失能老年人的长期护理服务问题十分严峻。经20多年的研究努力，这些发达国家普遍认识到，应把没有治疗价值、针对因慢性病、退行性疾病的失能老年人提供服务的长期护理服务体系，从针对治疗日常疾病的医疗保险体系中有效分离出来，否则，没有治疗价值的失能老年人住院治疗，将会对医疗保险体系形成