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集体建设用地市场改革路线图 党的十七届三中全会提出了“逐步建立城乡统一的建设用地市场”的改革方向,十八届三中全会进一步明确要“建立城乡统一的建设用地市场”。但目前进展缓慢。那么，症结何在？如何推进中央的这一改革决定落实到位？本网邀请了土地问题研究专家，中国土地学会副理事长黄小虎用四篇文章系统梳理了集体建设用地市场自建国以来的情况，分析了阻碍集体建设用地入市的症结，提出具体的改革建议。 　　——编者按 　　党的十八届三中全会《决定》既明确了，要建立城乡统一的建设用地市场，又对改革政府经营土地制度做出了重要部署。《决定》在生态文明制度建设专题里，把土地管理纳入自然资源管理，明确提出要把所有者权利和管理者权力分开，“使国有自然资源资产所有权人和国家自然资源管理者相互独立、相互配合、相互监督。”这是国家治理思路的重大调整，总书记在全会上专门对这项改革作了说明。按此付诸实施，政府的自然资源行政监管部门，将不再经营土地，而是集中精力做好“裁判员”，主要考虑如何编制好国土规划并依据规划实施空间用途管制，如何平等保护各类产权，如何规范和监督市场秩序，如何开展国土整治，等等；新组建的代表国家行使国有土地所有权的部门，则专作“运动员”，在相关行政权力的监督下，与其他市场主体平等竞争。这样一来，长期困扰人们的，征地制度改革和建立城乡统一土地市场改革的种种难题，都会势如破竹，迎刃而解。 　　但是实施这方面的改革，要有一个创造条件，逐步推进的过程。例如，政府的自然资源监管部门不再经营土地，意味着政府没有了土地出让收入，而政府今后加大公共产品和公共服务提供的力度，所需资金要通过深化财税体制改革，才能加以解决。地方建设所需资金，则要通过进一步改革投融资体制，更多地依靠社会投入。就是说，取消所谓的土地财政，必须要有新的“替代物”，才能尽量避免或减轻体制机制转换可能引起的“阵痛”。又如，农民的宅基地能不能流转，与户籍制度也紧密相关。就是说，建立与发展土地市场，还需要户籍制度改革的配合。最近，党中央审议批准了财税体制改革方案和户籍制度改革方案，推出速度之快，超出很多人预期。估计二、三年以后，可有明显成效。那时,再推出转变政府经营土地职能的改革，阻力会比现在小得多。从中央对改革实施的部署中，可以看到中央的改革决心坚定不移，还可以看到改革的具体路径是先易后难，先单项后综合，按照清晰的“路线图”稳步推进。 　　另外，实施所有者与管理者分开和一件事由一个部门来管的改革，必然对政府机构做重大调整，可能撤销一些原有的部门，组建一些新的机构。这样重大的、具有全局意义的机构变动，必须遵循法定程序。分析从现在到2020年的时间，2017年将召开党的十九大，2018年政府换届，这是值得关注的节点。我们判断，由党的十九大或十九大产生的中央委员会，提出关于机构改革方案的建议，然后由2018年的人代会通过方案，交由换届后的新一届政府实施，是比较好的选择。在这之前或之后，恐怕都不是实施重大机构改革的最佳时机。据此可以进一步推断，土地制度的根本性改革，要在2018年以后才能全面展开。 　　改革的总体进程由中央掌控，同时有大量工作需要社会各界的积极参与。为此，提出以下建议。 　　第一，抓紧进行修改相关法律的准备工作。 　　首先，土地管理法中各项建设必须使用国有土地和农村集体土地不得用于非农业建设的表述，应改为各项建设可以使用国有土地，也可以使用集体所有的土地，以及只要符合规划，集体土地可以用于非农业建设。土地管理法中关于政府土地管理部门可以经营（出让、出租等）国有土地的有关表述也应撤销，改为行政管理部门不得经营土地，按照对国有和集体的土地平等保护的原则，对统一的城乡建设用地市场进行监管。城市房地产法、物权法等其他法律的相关论述，也都要相应修改。 　　其次，宪法和其他法律中关于城市土地属于国家所有的表述，应改为随着城市建成区的扩展，区内原属于农村集体所有的土地，可以转为国有，但土地使用权仍属于原集体组织成员，由他们按规划用途使用；也可以保留集体所有性质，由集体组织及其成员，按规划用途使用；还可以部分转为国有，部分保留集体所有性质。 　　第二，研究设定公有制条件下的土地产权体系。 　　在土地私有条件下，土地所有权与土地使用权、土地经营权、土地收益权等可以适度分离，但与土地处置权却不可分离。我国是社会主义国家，在土地公有制条件下发展市场经济，土地所有权不能自由交易，但使用权、经营权乃至收益权，都可以在限定的条件下进入市场，具有一定的处置权利。因此，土地私有制的土地产权体系已不能适应我们的发展要求，需要重新设定一套土地公有制的土地产权体系。要明确界定土地产权的类别，及每一类产权具有什么样的权能。例如，农地的承包经营权作为土地使用权的一种，享有收益权和一定的处置权，权利人可以把经营权流转出去。而单纯的